社会保障权益跨国便携性测评

■编译／张占力

社保权益便携性可以理解为跨国务工人员能够顺畅保留、维持或转移既有或将有的私人、职业、公共领域社保权益，不因其工作或居住国别差异而受阻。衡量社保权益便携性，不能简单地依据双边或多边社会保障协定数量的多少来测度，也受到跨国社保提供方、社保待遇设计方式等因素的影响。本文尝试以2000 年、2013 年两个时间点社会保障协定评估为基础，通过4 个维度对便携性指标作出评价，并分析其背后影响的原因。

双边协定进展及研究基础

自20 世纪60 年代以来，跨国流动人口呈现出不断增长的趋势。1980 年跨国流动人口占比为2.3%，到2017 年则提高到3.4%，总量达到2.58 亿人。但仅从流动人口数量看，可能会低估跨国人员流动的实际情形，因为有些流动人口存在一生中在不同国家或地区多次流动或反复流动的情况，如欧盟地区这一占比高达20%。从目前社会保障国际便携性的政策工具箱来看，双边社会保障协定是最重要的手段，未来相当长时期内仍将如此。鉴于其重要性，本研究将其作为便携性的重要因素之一。

双边社保协定通常包括更为广义的内容，如单向行动，即一个国家建立或着手推动劳动者社保权益的便携性；多边社保协定，即多个国家就社保权益的流动达成协议。社保协定使社保权益可输出，并主要聚焦于养老金、遗属津贴、伤残养老金等长期社保待遇。为此，社保协定应明确几个需要协调的目标，即：社保权益的种类和范围，待遇标准和计算方式，支付、服务、申请的过程，信息技术的适应性等。此外，有效的社保协定也需满足几个条件，即公平对待协议国公民、社保待遇可输出、申请流程制度化、可获得政府经办部门的帮助等。尽管这些原则多出现在社保协定中，但在具体实施和执行中却千差万别。双边社会保障协定发展和分布情况，与各国之间法定、或普享的社保待遇项目发展密切相关。从全球分布情况看，社保协定主要集中于北半球的富裕国家，2003—2013 年间，印度、土耳其、韩国双边社保协定增速较快。

目前对于各种社保协定尚没有一个较为全面、定量的分析，以更好地认识社保协定的有效性、优势和不足，便于改进其评价标准和方法。为弥补这一研究薄弱领域，世界银行对4 个社保协定关联国家研究进行资助，分别是奥地利-土耳其、德国-土耳其、比利时-摩洛哥和法国-摩洛哥，主要通过3 个标准作对比研究：对缴费和待遇的个体公平性，对国家财政的公平性以及对国家、跨国人员的行政效率。从对个人公平性看，双边社保协定对人员流动性带来相对积极的影响；从对国家财政公平性看，养老金体系追求精算平衡，大规模的养老金外流会对其造成负面影响，而医疗保险系统公平性受到怎样的影响及影响程度尚不明确；在行政效率上，东道国比母国在提供服务或信息上得到更好的评价，同时申请过程中的电子化、申请效率在不同国家也存在较大差异。

双边协定效果评估

数据和测算办法。为进一步精准测量双边社保协定，选取2000 年、2013年世界银行迁徙人口的双边测量数据作对比，通过迁移矩阵模型进行研究，并剔除仅在一个年份存在的跨国人员数据。数据主要通过国别收入和区域收入两个维度分类展示，分类界定和标准由世界银行确定，其中，国别收入分类，是依据人均国民总收入（以美元衡量）将世界各国分成4 组，即低收入国家、中等偏下收入国家、中等偏上收入国家和高收入国家；具体的分类标准随着经济的发展进行年度调整。研究中采用2005 年国别收入分类作为两个年份矩阵的计算和衡量依据。

社保权益便携性的条件或准则。为更好地测度迁移人员社保待遇的便携性水平，研究采用霍尔兹曼等人提出的准则。一是便携性。所有合法移民在东道国能够无差异地享受社保待遇。跨国劳动者在其母国或东道国之间由于双边或多边社保协定而能够实现社保权益的跨国迁移，权益既可以是社保全部险种，也可以只是养老金等待遇。二是可输出性。当东道国与母国之间没有签署双边社保协定时，社保权益能够通过海外支付给跨国务工人员。三是非参与性。跨国务工人员在东道国不向社保制度缴费，不能享受社保权益。四是非正式性。非法的跨国劳动者不能参保并享受相关社保权益。

社保权益便携性的进展对比分析。

通过分析两个时间点上跨国劳动者社保便携性4 个维度的变化，以及社会保障权益全球范围内流动的现状及进展，可以得出结论：条件一“便携性”有了小幅上升，从2000 年的21.9%提升到2013 年的23.3%。条件二“可输出性”减少了3 个百分点。条件三“非参与性”变化最明显，近乎翻番增至9.4%。这类群体增长较多，既不对所在地社保制度缴费，也不领取社保待遇。条件四“非正式性”下降了2.9 个百分点。

变化原因主要有以下几点：一是跨国劳工关联国家之间签署社保双边协定的数量不断增加，或是跨国人员主要在签有社保协定的国家间流动。其中非正式性下降，主要是和这类群体流动性降低有关系。二是非参与性不断增长，主要是以沙特阿拉伯为首的海湾合作委员会成员国和一些亚洲国家和地区（如新加坡、马来西亚、中国香港）对临时劳动力需求较大，这部分人群无法参加工作地的社保，不能缴纳社保费以获得养老金待遇，其工伤保险、基本的医疗保险通常由雇主来负责。外来人员大多也来自亚洲不发达国家，社保制度不健全，双边社保协定对这些群体也没有吸引力，多倾向于现时的工资收入和储蓄安排。从跨国人口的流出地和流入地看，以国别收入来衡量，劳动力的流动也主要发生在经合组织（OECD）成员国之间。非参与性特征明显的劳动群体，大多来自于低收入国家，流入地则多是非OECD 的高收入国家或中上等收入国家。三是非正式性特征的群体多来自低收入国家，部分也来自中上等收入国家，并在同类型收入国之间流动。

2000 年、2013 年尽管便携性条件有小幅提升，但是不同收入组的国家发生变化更多。更为重要的是，由于OECD 成员国在跨国人员流出和流入国之间占比下降，便携性条件改善的幅度较小；反之，OECD 成员国之外的跨国劳动者由于双边社保协定的签署受益更多。从2013 年度情况看，绝大多数流动人口来自中上等收入国家和低收入国家；流出人口中有近50%流入到高收入国家（如美国和大多数欧盟国家），约20%流入到中上等收入国家（如东亚国家和海湾国家）。低收入国家成为跨国劳动力流出国，且彼此之间劳动力流动较少。这也是便携性小幅度上升的原因。如果双边社保协定国家之间的流动减少，没有社保协定的国家之间劳动力流动增加，将不会导致便携性的提升。

提升社保便携性仍有很大空间

尽管双边社保协定的效果需要在方法和政策方面正确看待和评价，但不断增加新的双边社保协定十分必要，也是有效的。

首先，在具体衡量中，使用从国外获得社保权益的个人占比这一计算口径，而不是双边社保协定覆盖的跨国劳动者数量占比，可能得出更科学的结论。一生中居住在国外的人数通常要比特定某一时间点上的国外人数要多，且这些人员在有双边社保协定的国家之间流动更为频繁。有关社保权益取得和支出的纵向可比数据在各个国家之间都难以统计，但即使是能够获得社保权益的比重较高，也并非说社保便携性改善空间有限，特别是对来自低收入国家的跨国劳动人员而言。

其次，各种假设性估计有助于确定由于2000 年、2013 年双边社保协定数量增加，对关联区域之间跨国劳动力流动的影响。其中有些结论比较凸显：一是便携性的小幅增长，主要是跨国人员在双边社保协定国家流动的减少，尤其是在OECD 国家之间。二是非参与性的增长，主要是在海湾合作委员会国家、中国香港、马来西亚和新加坡等工作的外来人员不向制度缴费，但收入可以作为外汇回到母国，也在一定程度上是可输出性的表现。同时，对便携性和可输出性的利弊权衡缺乏深入的比较分析。

再次，尽管追求更多的双边社保协定是应有之义，但其并非是放之四海皆准的最佳方案。更为重要的，双边社保协定只有在劳动力输出国有运作良好的社保体系，且和劳动力输入国之间有充分发展的迁移通道的条件下更为有效。否则，如果劳动力输出国社保覆盖率低，那么归国的劳动力将会被排除在制度之外或者仅享受有限的社保权益。此外，劳动力输入国对与劳动力输出较少的资源密集型国家签订社保协定也并不热衷，除非是地理位置毗邻或有其他历史因素。一种可行的办法是劳动力输入国（通常是更为富裕的国家）签订单向的社保协定，使符合条件的社保权益可以输出。这样的方案相较于旷日持久谈判的双边社保协定而言，更容易实施、也更为长久。另一个补充方案是重新设计社保待遇，如通过金融账户或非金融账户制度使社保权益更便于转移。最后，对于某些特定跨国工作人员，参与跨国的私人部门保障计划也不失为一个可选方案。

（文献来自《国际社会保障评论》Robert Holzmann and Jacques Wels,The cross-border portability of social security benefits: Status and progress？）