疫情防控下农村普惠金融发展状况与建设路径

许晓冬，刘金晶，邹绍敏

（大连工业大学管理学院，辽宁大连116034）

中国城乡二元经济结构决定了城乡金融发展的差异性，政策性金融支持力度的城乡差别、资金效益的城乡差异又进一步深化了城乡金融的二元结构，将普惠金融割裂成城市与农村两个部分。城乡普惠金融的二元结构对脱贫攻坚成果的巩固、乡村振兴战略的推进造成阻碍。2015 年12 月，国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》），明确了普惠金融发展的指导思想、基本原则、总体目标，并提出一系列农村普惠金融发展的具体路径［1］。2019 年9 月，财政部为贯彻落实《规划》，修订并发布了《普惠金融发展专项资金管理办法》，从创新创业、乡村振兴、防范风险三个角度规范了资金预算的编制工作与资金使用的详细流程。可见，农村普惠金融对农村经济增长的撬动作用愈发突出，国家治理层面对其重视程度也在不断提升。本文就农村普惠金融发展状况进行分析，并结合其发展近况，提出发展对策，旨在为疫情防控期间，我国农村经济的恢复和发展提供策略建议。

一、疫情防控期间农村普惠金融发展现状

（一）政策环境不断优化

农村普惠金融作为农村金融服务发展的实践方向、城乡融合发展的重要方面，其政策保障氛围不断优化。2014 年4 月，国务院发布的《关于金融服务“三农”发展的若干意见》明确了农村金融的地位和作用，并从体制机制改革、金融扶贫、资金来源渠道拓展、产品和服务创新、重点领域倾斜等九个方面，提出了具体指导意见。随后，2015 年12 月，国务院印发了《规划》，将小微企业、农民等群体作为普惠金融发展的主要服务对象，并提出一系列支小支农措施。［2］2019 年，中共中央、国务院发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》等文件，都认为优质的农村金融服务是推进重塑城乡关系、实现乡村振兴的重要方面，并提出优化信用环境、合规开展融资服务、建立担保机构、完善保险制度等建议对策。当前，为降低新冠疫情对经济的冲击，加速全产业链恢复运营，政府相关部门还抓紧出台了一系列普惠金融定向降准措施，促进商业银行加大对小微企业、个体工商户的贷款支持，降低融资成本，帮助复工复产。良好的政策支持氛围不仅为农村普惠金融的发展指明了目标方向，而且为其健康发展注入了生机和活力。

（二）金融服务覆盖面不断扩大

随着银行网点不断普及、服务手段持续更新以及保险项目陆续扩展，农村金融服务的覆盖面不断拓宽。近年来，全国乡镇地区银行网点覆盖率处于迅速增长阶段，2019 年全国银行网点乡镇覆盖率已经高达96.61%，助农取款服务点增长至87.35万个，服务点覆盖村级行政区52.33 万个，村村有服务的建设目标正在加速达成。银行网点密度的增长使得农村普惠金融服务的可获得性迅速提高，2019 年农村地区累计开立个人银行结算账户45.18 亿户，较2018 年同比上涨了4.96 个百分点，其中，农村活跃使用账户的成年人比例上涨至83.37%，较2018 年增长了1.12%。同时，中国银行业还不断深化网点转型发展，加快网点智能化进程，促进业务由传统人工柜台向智能设备转变，持续提高金融服务便利性、安全性和效率性，2019 年农村地区布放 POS 机具 692.62 万台、ATM 机具37.53 万台。除自助设备交易外，银行业金融机构网上银行也在农村地区加速渗透，交易笔数、交易金额、离柜率均不断增长，为疫情防控期间农村居民银行业务的办理提供了便利。不仅银行业金融机构持续发力，保险业也围绕与百姓密切相关、价格波动大、日常需求旺盛的农产品品种迅速开发险种，确保农产品的正常生产供应，使得2019 年全国乡镇保险服务覆盖率达到95.47%。线上线下相结合的服务模式助推农村普惠金融覆盖面扩展，也使得农村金融服务模式迎合了疫情防控期间“零接触经济”的市场需求。

（三）金融服务产品不断丰富

农村普惠金融的发展作为普惠金融发展这个“木桶”中的短板，银行业、保险业等普惠金融行业不断尝试用更丰富的服务产品对其进行扶持。首先，政策性银行和商业银行都积极响应精准扶贫号召，开拓适宜“三农”发展需要的产品和服务。［3］中国人民银行指导中国银联开设了集取款、消费、转账等基本服务与助农贷款、补贴发放、农产品销售等差异化服务于一身的“乡村振兴卡”。中国建设银行推出了“N+建档立卡贫困户”的服务形式，致力于满足农村地区贫困人口金融产品和服务的需求并带动其就业增收。此外，“惠农e 通”自助机具、“融e 购”中的扶贫专区、“背包银行”服务模式、“1+2+N 普惠金融服务到村”模式等产品和服务都丰富了农村普惠金融服务形式。除了差异化的服务，许多银行机构还通过传统推广手段和互联网、物联网等现代化技术，开展金融知识宣讲活动，帮助农村居民了解理财产品服务，并积极构建普惠授信产品体系，探索网络融资服务方式。其次，保险业开发出蔬菜灾害保险、传统生猪死亡保险、鸡蛋价格保险、粮食作物保险等服务项目，确保农产品的正常生产与供应。

（四）服务主体趋于多元化

政策性金融机构、商业金融机构、民间组织等金融服务供应商结合自身优势资源和先进技术，纷纷参与到农村普惠金融服务体系的建设中来，积极探索便捷高效的发展模式，使得服务主体趋于多元化［4］。首先是政策性金融机构。中国农业发展银行瞄准粮棉油等产物开设贷款服务，并将扶持产业化发展与中长期贷款作为农村普惠金融发展的两翼，形成了以中间业务为核心的“一体两翼”发展模式，为我国农村普惠金融服务中的银行业务提供了全新的发展思路［5］。其次是政策性担保机构。国家融资担保基金通过股权投资和再担保等形式支持中小微企业和农业、农民、农村的发展。再次是商业金融机构。国有商业银行身体力行起到了引领作用，而股份制商业银行紧随其后，纷纷融入到农村普惠金融的建设中。其中，中国农业银行拓展了服务领域，增设了服务农业、农民、农村的业务部门，成立“三农”县域事业部。最后，互联网金融平台及金融科技企业牢牢抓住技术创新所带来的红利，通过网络拓展传统金融的销售渠道，通过技术整合社会闲散资金，从而实现金融的“汇聚—再分配”，加速社会闲散资金流动，为更多人提供金融服务。

（五）征信体系建设规范发展

优质的农村信用保障体系是农村金融服务规范化发展的重要保障和支撑对策。当前，农村正在积极开展征信知识及征信法规专题宣传活动，倡导公众诚实守信、了解并行使合法权利、保护个人征信信息安全。同时，各地还响应国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》，着力推进“信用乡镇”“信用村”“信用户”建设。在法律规制层面，自2013 年3 月国务院印发的《征信业管理条例》实行之时起，征信产业的发展、征信主体权益保护工作在法律法规的保障下，趋于规范化发展。农村商业银行在农村征信体系建设中责无旁贷，是农村信用环境建设的排头兵与主力军，积极开展征信宣传活动。据统计，2019 年中国人民银行征信系统已经为1.86 亿农户建立信用档案，建档农户信贷获得率为51.47%，规模已位居世界前列。此外，农户信用贷款在贷款总额中的比例也有所上升，占比为16.97%，比2018 年增长0.63 个百分点。由此可见，农村普惠授信工作持续推进，征信体系正不断完善和优化。

（六）移动支付业务快速渗透

随着农村地区电子支付进一步推广以及网络通达率的持续增长，农村移动互联网支付使用率不断提高［6］。人民银行第二代线上支付系统提高了支付效率和安全性，非现金支付工具、电子支付工具的推广运用促进了农村地区电子支付手段的普及，有效地弥合了数字鸿沟带来的城乡发展差距，推动了农村数字化普惠金融的发展。从农村地区金融机构间的支付情况来看，2006～2019 年农村地区中小金融机构之间使用农信银系统进行的业务量呈现快速增长的发展趋势，业务量由96 万笔115 亿元增长至176.82 亿笔13.85 万亿元。从农村移动支付开通和使用情况来看，2019 年手机银行、网上银行开通总量分别为8.16 亿户和7.12 亿户，较2018 年分别增长了21.87%和16.37%；2019 年移动支付、网上支付总量分别为100.58 亿笔、126.60 亿笔，较上年分别增长7.15%和24.02%。此外，2019 年农村地区使用电子支付的成年人占比高达76.21%，较2018 年上升4.06%，移动支付业务正在农村地区快速渗透。

二、疫情防控期间农村普惠金融存在的问题

（一）法律保障不足

法治理念滞后、法律体系不健全、制度规范不完善等状况较为显著地制约着农村普惠金融法律保障体系的完善和发展。［7］首先，在法治理念方面，法律规章文件大多从金融机构的视角出发，使得金融机构工作人员受传统思想观念的束缚，服务态度仍然存在十分严重的问题，农户主体地位的观念在服务过程中尚未树立，金融机构与农户地位不对等的现象突出。其次，在法律体系方面，《中国人民银行法》《商业银行法》等金融法律中尚未明确农村普惠金融服务的主体、客体以及两者间权利、义务的相关细则。此外，我国农村普惠金融的规范化发展仅依靠着一些地方临时文件或规范化发展的指导文件，尚未制定以农村普惠金融为立法对象的专门性法律。最后，在制度规范方面，金融机构对农村普惠金融服务内容及过程的规制条例中，大多没有从金融法治的视角出发，导致规制条例的可行性匮乏，难以达到落实。

（二）服务成本过高

普惠金融不仅具有公共品的性质，而且具有商业金融的属性。因此，从可持续发展角度来看，农村普惠金融的发展要妥善处理资金价格“惠”与利润最大化目标之间的关系。按照当前的市场定价模式，其显然不能与广大农村居民的金融价格承受能力匹配，致使普惠金融多元化广覆盖的普惠目标与金融市场定价情况存在一定的矛盾［8］；同时，农村居民的金融意识薄弱，相比于正规金融模式，他们更倾向于选择民间借贷甚至是高利贷，存在严重的“劣币驱逐良币”现象；其次，服务价格过高也使得金融机构将普惠金融服务的需求对象排斥在服务经营范围之外。例如，农村金融产品的高定价致使农村金融贷款长期存在成本较高的问题，产生金融排斥，将那些需要该服务的群体排除在服务范围之外，这与农村普惠金融界定的内涵南辕北辙。高定价行为还导致农村地区金融产品消费者出现逆向选择问题，这不仅造成金融服务供给者的利益损失，还会加大金融需求者的交易风险并减少金融消费者数量，同样与农村普惠金融的内涵相背离。

（三）风险分担机制缺失

农村金融合理风险分担机制对农村普惠金融的发展具有积极影响，但在实践过程中仍普遍存在风险分担机制缺失的现象。首先，2017 年初农村集体产权制度改革陆续展开之后，农户被农村金融机构认可的抵押品种类愈发有限。在可用于抵押的资产当中，一部分资产出现产权界定不明晰或者丧失抵押效用的问题，例如耕地及宅基地；还有一部分资产出现欠缺市场价值评估机制、价格波动风险大的问题，例如农产品和农业机具［9］。其次，当前互助联保模式在农村地区较为常见，其关键问题是过分依赖农村社会关系，但也造成部分低收入、缺乏社会支持网络的人群被隔离在信贷体系之外。第三，鉴于农村商业保险交易成本高、保障程度低等特点，使得政策性农业保险是农户在投保过程中选择的首要类型。然而，国家财政的较低投入极大地抑制了农业保险供给，并且由于经营管理方面的自身缺陷，最终导致农业保险难以有效分散农村金融风险。

（四）市场信息不对称

农村金融市场的信息不对称现象是造成信贷供不应求的关键因素，也是偏远农村地区陷入“贫困恶性循环陷阱”的重要原因［10］。由于农村经济形态的分散程度高、次级抵押贷款比例高、风险程度大，并且缺乏正规的制度约束和监管渠道，致使金融部门无法很好地掌握农村信贷需求方的信用状况、还款能力以及贷款意图等具体信息，难以保证资金安全，因而会提高贷款门槛。同时，贷款主体多、金额小、用途广等现象加重了农村金融部门的监管任务，造成贷款主体道德风险行为发生的可能性增加，迫使农村金融部门惜贷现象泛滥。此外，收益信息的偏差使得农村普惠金融的发展较为缓慢，农村金融机构所规划的收益预期与实际获得的利润并不对等，影响了农村金融机构的发展活力。

三、疫情防控期间农村普惠金融的建设路径

（一）完善农村金融法制体系建设

市场经济的良好发展离不开科学规范的法律制度，一个科学完善的金融法律体系非常有利于促进农村金融市场的发展。首先，加强对私有股份银行机构的有效引导，使其加入到银行股份制改革中来，进而将那些非法资本逐步引导至合法、正规的渠道中来。其次，明确农村金融机构的权利和义务。在商业化金融法制建设方面，要注重保险及商业银行的作用，并将其纳入商业金融管理范畴，共建具有统一标准的农村金融法制体系。在政策化金融法制建设方面，要发挥基层政府的作用，通过政府的带头引导并根据各地实际发展状况，出台具有针对性的法律规范，以构建高效、准确、公平的农村政策化金融法制体系。在合作化金融法制建设方面，要注重内部治理规范，通过协同手段合理分配各参与主体的利益。通过明确权责关系，激发各参与主体在农村金融发展方面的参与积极性，使其成为农村金融法制体系建设中的中坚力量，促进农村普惠金融的健康发展。

（二）降低服务成本

成本问题是制约农村金融服务发展的主要原因之一，因此，需要在农村居民可承受的成本范围之内探索适合农村居民需求的农村金融服务。首先，自助服务终端缩减了交易成本，顺应了疫情防控期间“零接触”经济的发展趋势。ATM、POS 等传统机具、手机银行、网上银行等线上服务手段大大降低了金融服务的交易成本，因此，加大这些交易媒介的推介力度，有助于降低服务成本。其次，信息技术的发展还使得远程交易成为可能，金融机构可以采取远程代理模式来提供金融服务，而不用设立专门的服务网点，可以节省相当一部分网点建设费用。因此，在发展农村普惠金融的过程中，应该加大现代科技手段的使用力度，从而为农村居民提供低成本、高效率的金融服务。

（三）完善风险分担机制

营造安全的信用环境，探索破解农村信贷担保困境的有效对策，对繁荣农村经济、促进城乡一体化具有重要意义。首先，完善农村信贷担保法律体系。在《农业法》中细化和完善农村金融机构面向农业生产经营服务的相关条款，并增加农业融资条款的内容，鼓励农村信用融资和信用担保。其次，拓宽农村信贷担保物范围。农民目前手中的土地权、林权、房屋权等还不具备担保物的条件，需要国家从制度上尽快改革，完善物权登记制度；在农村成立规范的房屋财产评估机构，分别由乡镇政府、村委会等牵头，组成农民产权评估的责任小组，评估中以最小的村为评估单位，对每一个村的农民担保财产进行估值，由政府出面提供的财产评估报告具有可信度，金融或者担保机构接受以后，能够接受这份信任度高的担保财产；同时配套建设完善用于流转土地的市场、用于流转土地经营权的市场，这样能够保证银行没收扣留的抵押物能够在市场上流转和金融机构正常回收其债权。第三，利用农业保险分散风险。建立配套的农业保险赔偿机制，转移道德风险、逆向选择等行为引致的风险，使得商业银行和保险公司共担风险，从而保障农村普惠金融的健康有序发展。农业保险面对农民要不断创新信贷保险品种，为农业信贷市场的不断发展和完善提供保障，如果借款农民发生了新型冠状肺炎疫情等不可抵抗的灾害时，作为担保的保险机构应代其偿还相关借款，分解金融机构风险。

（四）修正信息不对称现象

信息不对称是制约我国农村金融市场健康有序发展的重要问题，也是正规金融组织进入农村市场的首要障碍。在金融机构之间，构建各行之间的信息共享平台，能让客户在各行间的信息及时互联互通，使得各大银行及时掌握客户信用状况的信息，确定其信用风险状况，给客户一个更合理的信用评级，以决定是否放贷。在金融机构与用户间，银行可以建立一个贷后服务机构，对已经借款的客户的资产情况以及信誉度等进行定期跟踪调查和测算，对其进行实时监控，动态把握客户的风险情况，一定要让风险在银行可控制的范围内，这样可及时发现风险、控制风险，尽量减小损失。