国家监察权规范运行的实践反思与有序推进——以纪检监察机关合署办公为视角

陈伟，宋坤鹏

（西南政法大学，重庆 401120）

党的十八大以来，我国全面依法治国战略加速推进，法治国家建设取得极大成效，国家治理模式向法治化不断迈进。为顺应法治国家建设的需求，在推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，党和国家以创立“一体化”和独立性的国家专门反腐败机构、重构国家腐败治理体制与机制系统为首要使命，力求实现腐败治理体制的自我完善与系统升级[1]。基于此，十三届全国人大一次会议批准通过设立国家监察委员会的决定，整合原有分散式的反腐机制，全面深化国家监察体制改革。根据党的十九大报告，国家监察体制改革实行纪检监察机关合署办公，由此形成了“一套班子、两块牌子、两种职责”的办公模式。但是，纪检监察机关合署办公的模式仍然要处理好坚持党的领导与监察机关独立行使监察权之间的关系，此时就应当以程序上的纪法衔接为重心，以国家监察权的规范运行为依归，努力探求保障监察权规范运行的约束机制，为纪检监察机关合署办公背景下监察权运行的规范化提供指引。

一、国家监察权规范运行的逻辑起点

（一）构建权威、高效反腐专门机构的内在要求

腐败心理基于人性贪欲而滋生，腐败事实因公权力的实际享有而形成，腐败问题早已成为缠绕世界各国的一个共同议题。党和国家一直高度重视反腐败问题，曾针对不同阶段的腐败先后采取一系列高强度的反腐措施并取得积极成效。然而，在肯定这些反腐措施取得成效的同时并不能忽视这类反腐措施本身所具备的政策性、制度性特征及其呈现出来的短期效应，治标不治本的策略难以取得反腐败的根本性胜利[2]。而且，以往反腐模式的资源和力量相对较为分散，国家反腐权力未能集中行使，难以实现各机关在反腐败过程中的有效衔接，以致反腐治理效能不足、效果欠佳。为此，我国实行国家监察体制改革，设立专门的国家反腐机构——国家监察委员会，实行纪检机关与监察机关合署办公；撤销原有的行政监察部门和检察机关的“两反”部门，将其原有职能纳入国家监察机关的职责范围内。这避免了传统分散式反腐所导致的一系列问题。但是，权力运行中仍存在无序的、不合理的地方，容易导致工作秩序的混乱。因此，需要对国家监察权进行规范化设置并保证其规范运行，引导监察权的运行机制不偏离法治轨道，推动权威高效的专门化反腐机构之功能得到有效发挥。

（二）优化国家权力结构与治理效能的必由之路

在传统分散式的腐败治理模式中，党的纪检监督权、行政监察部门的行政监督权、检察机关的检察监督权等三种权力之间相互补充、相互配合，共同发挥腐败治理的作用。然而，来自这三种权力的监督实际属于机构内部之间的同体监督[3]，各监督机关之间仍然处于相互独立的状态并在反腐败监督治理过程中暴露出部分弊端。通过权力制约权力，是近现代民主法治思想的共识与核心。但与西方国家的“权力制约型”政治体制不同，我国一直以来所采用的控权模式始终为国家权力机关统率下的“权力监督型”政治体制[4]。遵循这一原则，我国监察体制改革突破了以往立法权、行政权、司法权的传统权力布局与构造，对原有分散的纪检监督权、行政监督权、检察监督权进行了强有力的整合与改造，形成了一项新型的并具有宪法和法律依据的专责反腐权力——国家监察权，并较大程度地革除了传统分散式反腐机制所造成的固有弊端与资源浪费，推动了监督合力的形成。但是国家监察委员会仍同其他国家机关一样，通过人大产生，向人大负责，受人大监督。“以人民为中心是我国国家制度与治理体系呈现强大生命力与巨大优越性的根本原因”[5]。因此，新型的国家监察权自然也体现出我国权力的人民性，以人民意志为来源，以人民权利为依托，以人民利益为归宿。“人民之于国家权力的理性，在于人民对公权力合理运行的期待”[6]。国家监察权的主要功能就在于通过对国家公职人员和国家公权力运行过程中的不当行为进行监督、调查和处置，以保证国家公权力运行过程中的合法、合理、科学、有效。从人民性的基础来说，国家监察权的产生贴合广大人民的公权力理性与期许，符合人民群众对廉洁政府与法治国家的美好愿望，因而必然会得到人民群众的真切拥护并提高群众的监督积极性。显然，这能够为国家监察权的规范有效运行并提升国家的整体治理能力提供助力。

（三）加强党的领导地位与执政能力的有力体现

“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证”[7]，也是实现中国特色社会主义建设目标和中华民族伟大复兴的根本保障。因而，新的国家监察机关若要在新时代背景下发挥其应有的权力监督作用，自然也应将坚持党的领导作为始终不渝的一项基本政治原则[8]，并贯穿于国家监察体制改革的始终。实践证明，坚持党的领导在我国社会主义事业发展过程中发挥了不可磨灭的重要作用，展现出我国政党制度的独特优势。国家监察体制改革过程中坚持纪检监察机关合署办公的模式有效加强了党对监察机关在行使监督、调查与处置等监督型权力时的领导。在此模式下，纪检、监察机关各司其职、分工配合，作为党内纪检部门的纪委负责对党员的内部纪律处分，而作为专责反腐的国家监察委员会则将监督对象覆盖到所有的公职人员，并具有了对职务违法和职务犯罪对象的监督、调查和处置权。这种办公模式强化了纪检、监察机关之间的工作紧密度与衔接顺畅度，扫清了以往异体监督模式下反腐败工作所面临的部分障碍，有力推动了廉洁政治与法治政府建设，体现了新时代背景下党全面领导能力与执政能力的持续提升。

（四）构建科学合理纪法衔接程序的重要保障

国家监察体制改革以前，党的纪律检查机关推动腐败治理虽然被普遍认为是一种行之有效的反腐方式，但有关“双规”“双指”措施在实践中不断引起质疑。因而，此次国家监察体制改革赋予监察机关一定的留置权与调查权限，一定程度上弥合了以往纪检监察机关反腐机制中所存在的漏洞，可以说是为“双规”“双指”实践寻找到一条规范化与法定化的反腐措施完善路径[9]，也是监察体制改革进程中构建纪法衔接机制、促进权力规范运行的强有力证明。国家监察权的运行过程中需要始终明确一点：虽然纪检监察机关采取合署办公的模式，但纪委和监委的部门属性明显不同，党纪与国法也是不同的两个层面，因而实践运行中必须合理把握纪法之间的界限和尺度，决不能对二者进行模糊与混同。无论是纪委行使党内的纪律检查权，还是监委行使面向所有公职人员的监察权，均需寻求党纪与国法之间的衔接有度，正确处理“合”与“分”两个层面的问题[10]。但纪检监督权与监察权的“合”不能只局限于形式上“一套班子”式的合署办公，更需要注意到党内纪检机关的纪律处分程序与监察调查过程中的调查程序乃至后续的刑事诉讼程序的有效衔接，真正发挥“反腐合力”所理应具备的强大力量，彰显新时代反腐机制的独特优势。同时，纪检监督权与监察权的“分”也不能仅仅理解为“两块牌子”的形式独立，而是需要从实质上去理解和规范纪检机关与监察机关权力运行的相对分离，促进反腐机制与反腐措施的科学化与合理化，推进国家治理体系与治理能力现代化。总之，正确处理党的纪检机关与国家监察机关“合”与“分”的界限，在做好纪法衔接的同时准确界定纪法各自范围内的实体责任结果，这既是监察权规范顺畅运行的必然要求，也是监察机关作为专责反腐败机构发挥作用的重要保障。

二、国家监察权规范运行的实践反思

（一）“一套班子”模式下办案主体人事交叉问题

“在科学合理的监督制度中，监督主体应该具有独立性的特征，不应当处于监督客体的控制、支配之下。”[11]独立性与权威性是一个国家反腐机构能够高效运行并发挥重要作用的必要条件，也是能够持续实现与保证社会廉洁的重要制度基础[12]。国家监察体制改革中，纪检监察机关合署办公的模式虽然有效整合了我国传统分散的反腐败机制，助力于反腐合力的形成，但与此同时也引发了纪委和监委在人员构成上的交叉兼职与高度融合现象[13]。例如，目前无论是中央层面的纪检监察机关抑或是各地方行政区域的纪检监察机关，采用的基本都是纪委书记或主要副书记担任本级监察委员会主任、其他纪委副书记担任本级监察委员副主任的任职模式，党的纪委领导干部以外的人员作为监察委员会主任、副主任的情形则相对不多。同时，在纪委与监委的人员结构组合之下，虽然机构的转隶已经顺利完成，但是不同办案人员的法治理念与先前从事工作事项上的差异客观存在，因而在法治意识、规则适用、办事流程和行事方式等方面的磨合仍需要一个相当长的过程。根据《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第四条第一款的规定，监察机关行使监察权的过程中不应受到任何其他因素的干涉，在党的领导下独立运行并发挥肃清腐败风气、建设廉洁政治的基本功能。然而，实践中纪检机关与监察机关人事安排的交叉与融合虽然在节约办案资源、提高办案效率等方面具备一定优势，但专业化监察机关办案队伍的力量不足等问题仍然客观制约着其权力的有序运行，不利于监察委员会职能的最大化发挥。此时，优化纪委和监委工作人员的基本结构，完善纪委和监委工作人员的选聘机制，提升监察队伍的专业化素质，在推动纪检机关与监察机关之间协作交流与深度融合的同时保持各自处置事项上的相对独立性，理应成为国家监察体制改革完善进程中无法绕开的重要议题。

（二）“两块牌子”形式下的实质性程序分离问题

作为符合现代法治精神的一项重要改革实践，形式合理、实质正当的法律程序在国家监察体制改革中是一个必备的法治前提。现代法治国家中，程序对于国家公权力运行过程中的外在约束与规范运行而言具有重要的基础性意义[14]。正如前述，在纪检监察机关合署办公的国家监察体制下，纪委作为党的纪律检查机关发挥党内的执纪功能，其覆盖对象指向的是中国共产党党员，而监委则是作为党领导的专门性反腐机关，监察对象涵盖的是所有的公职人员，履行职务违法和职务犯罪的调查职能，二者虽然有交融与交叉但本质上仍然有所差异。因此，纪委和监委在实际工作中必须做好衔接协调，其中重要的就是要通过具体适用上的程序分离，对二者的运行实践进行有效区分。然而，深入观察运行实践可以发现：第一，就纪委和监委的人员构成而言，目前两机关工作人员的人事交互融合一定程度上仅仅是一种“物理融合”而非“化学融合”[15]。这就表明在办案人员的独立性无法完全保障之时，如若程序不进行分离则难以保证不同类型案件程序运行的规范化，从而使得预期的反腐效果大打折扣。第二，就纪委和监委的机构设置而言，各地纪检监察机关的内设办案部门主要分为监督检查室与审查调查室。监督检查室主要负责日常的监督工作，审查调查室则主要负责涉嫌严重违纪、职务违法与职务犯罪行为的审查调查工作。然而，虽然国家监察体制改革中部门设置较多，但这些部门之内并未进行更为细致的机构划分与职能明确，实践中往往由同一部门根据线索分别进行涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪案件的审查调查，这尽管较大程度地提高了办案效率、节约了办案资源，但可能会导致纪检监察机关在实践中对于纪法案件处理程序界限模糊，责任后果处置上的非明确性同样不利于办案效果的最大化。基于上述两点，纪委和监委分别在其所担负的核心职能范围内进行更加合理的职权划分与程序分离，对于降低反腐成本、提升反腐效益、促进反腐合力、推动反腐进程大有裨益。

（三）“合署办公”机制下的党纪与国法衔接问题

自国家监察体制改革开始实行并确定纪检监察机关合署办公的基本模式以后，围绕“纪法贯通”“法法衔接”的学术探讨从未停止。但没有异议的是，纪检机关和监察机关在权力、职能、标准、目标等四方面存在明显差异[16]。从这个角度出发，可以说二者根植于不同的逻辑，作用方式也有所差别[17]。然而，职能定位的区别与实践运行的现实差异虽然有效区分了纪委和监委的职权范围，有助于保障纪委和监委权力运行的独立性，但不能否认纪检机关和监察机关的运行衔接机制在客观上仍有所欠缺。一方面，纪委的执纪监督职能与监委的监察调查职能在履行机制方面尚不完备。例如，当作为中共党员的监察对象同时存在涉嫌违纪、违法与职务犯罪情形时，必然会涉及纪委和监委在案件管辖权方面的程序性问题。此时是由同一机关统一进行审查与调查，还是有主次之分地分别进行审查与调查，程序审查时是否存在违纪、违法、职务犯罪的顺序要求，这些问题目前仍存在一定的模糊状态，纪委的执纪监督职能与监委的监察调查职能在一定程度上仍可能出现混同。另一方面，纪委和监委在具体案件处理过程中的程序流转情形尚不明晰，案件的处理标准与细则也不清楚。如若纪委工作人员在对党员干部进行纪律审查的过程中发现可能涉嫌职务违法或职务犯罪的情形，如何高效地转入监察调查程序，监察人员在开展具体的审查调查工作时应当参照什么样的工作标准与细则等，现阶段仍存在法律空白，亟待填补。

（四）国家监察全覆盖所引发的监察权力监督问题

国家治理过程中的法治思维与法治逻辑在党的十八大以后日趋成熟，法治反腐的进程也日趋稳定化、常态化。此时，监察权作为一项具有独特属性与专门职能的政治性权力，其监督对象覆盖至所有的国家公职人员，监督范围极其广泛。据此，有人认为国家监察权是可以凌驾于立法权、司法权、行政权之上的一种“超国家权力”，这种对国家监察权监督范围广泛性的曲解，势必在一定程度上对其他国家权力的高效运行造成一定的隐性负面影响。诚然，这种错误认识是对国家监察权属性与功能的不当理解，但其对国家监察权运行的规范化特别是对监察权力监督与制约的担忧仍然是值得肯定的，并能够为现实敲响警钟。习近平总书记曾指出：“纪检监察机关不是天然的保险箱，监察权是把双刃剑，也要关进制度的笼子，自觉接受党和人民监督，行使权力必须十分谨慎，严格依纪依法。”[18]因而，对于监察机关的权力监督问题必然会伴随国家监察体制改革的始终。透视国家监察机关的运行实践，我国监察机关现阶段的权力监督尚未从外部与内部两方面形成完全的监督合力，监察机关内部自我监督效果有限、同级监督不易和“一把手”监督难[19]的实际问题仍然存在。同时，囿于监督形式的局限性，将听取工作报告与质询监察机关工作人员作为主要监督方式的国家权力机关所起到的监督与制约效力仍然有待提升。此外，来自社会公众的舆论监督对监察权力的规范运行虽然具有一定的推动作用，但其目前却是监察权运行过程中外部监督的薄弱环节。

三、国家监察权运行症结的化解进路

（一）优化人员选聘，推动监察队伍素质提升

一个承担某项专属职能的国家机构中，实现各部门的分工负责与协调配合，实现人员的分离与独立，培养专业化高素质的工作人员必然是程序高效运行的重要前提。然而正如前文所述，纪检监察机关合署办公的机制下办案人员的交叉融合现象一定程度上限制了监察体制改革的功能最大化发挥。因此，构建纪委和监委的办案人员分流机制，持续推进办案人员的专业化程度，加强纪检监察队伍的职业道德素养，促使纪委工作人员与监委工作人员有序地各司其职、分工协作，将成为破解人员交融难题的必经之路。随着国家监察体制改革的深入推进，《中华人民共和国监察官法》（以下简称《监察官法》）作为相关的配套制度将承担着新的使命。与法官、检察官队伍作为司法机关的核心组成人员一样，良好的人员选聘机制与专业化的监察官队伍都将成为国家监察体制改革中不可缺少的重要组成部分。因而，十九届中央纪委四次全会也明确提出要建设高素质的专业化干部队伍，推进纪检监察干部队伍能力建设。需要重视的是，监察体制改革之后的纪检监察工作与纪委原来的党内纪律审查工作不同，由于承担着对职务违法、职务犯罪的调查与处置职能，监察机关工作人员需要更高的法律素养与专业知识。因此，纪检监察机关工作人员应当根据其工作性质的不同进行有效的选聘机制与标准区分。纪检机关工作人员的基本要求是具备中共党员的身份并能够理解与运用《中国共产党纪律处分条例》，而监察人员由于案件性质与调查工作的特殊性以及与刑事诉讼程序的高度衔接，必须具备同法官、检察官一样的高法律素养。因此，对于直接负责职务违法与职务犯罪调查的监察官队伍而言，通过法律职业资格考试则具有相当程度的必要性。同时，为保证监察队伍的优良品格，监察官的录用、退出的进出机制、上升渠道等也需要相应完善[20]。此外，在监察官入职之初，必须开展廉政教育，加强监察官队伍的纪律、职业道德意识，提升职业责任感与荣誉感。总之，在纪检监察机关合署办公的运行模式下，基于其不同的属性和职能对监察人员与纪检工作人员进行适度人事分离，建设一支高素质的专业化监察队伍，能够契合时代的吁求。

（二）完善机构设置，促进办案程序相对分离

自国家监察体制改革实施以来，党纪与国法之间的问题虽经历了“纪法分离”到“纪法衔接”的理论流变，但仍然取得一定的共识：党纪是党组织的内部规则，隶属于党内法规体系；而法律则是立法机关制定的具有普适性的社会行为规范，具有较高的法律效力[21]。纪检监察机关合署办公模式的实践运行中，监察机关的内部办案机构主要分设为监督检查室与审查调查室，该措施较大程度地在不增加新机构的前提下进行了职能与机构的重新调整，是对监察权过于集中的优化。然而，由于审查调查室同时负责违纪、违法、职务犯罪，倘若在案件纪法性质非常明确的情况下，同一主体同时承担针对不同性质案件的调查职能，难以避免权力混用的实践担忧，也会在一定程度上造成办案资源的浪费。因此，基于机构职能的定位差异与适用依据的具体区别，为保障纪检监察机关的高效规范运行，当案件的纪法性质明确时，纪委和监委的办案程序需要实现具体案件办理程序的区分与剥离。具言之：第一，在现阶段的部门基础上可以将审查调查室细化设置为立案室、纪律审查室、政务调查室与职务犯罪调查室。其中，立案室可以进一步分为针对党组织、党员问题的立案部门与针对监察对象中党外人士的立案部门，在立案后根据案件性质不同进行分流，再由其他审查调查部门分别根据相应的案件线索与性质进行调查。第二，完善线索分流机制促进案件移送与分办[22]。例如，立案部门在受理案件后可以进行初步的线索审查与核实，并根据结果初步认定案件性质，进而分别移送到纪律审查室、政务调查室、职务犯罪调查室等部门，推动案件分办机制的完善，推进案件调查程序的启动。第三，在原有案件审理室的功能基础上进行细化，分别设置纪律处分室、政务处分室、刑事案件移送审理室，适当分离并明确纪律处分、政务处分与刑事案件移送程序。针对中共党员的违纪行为，由纪律处分室根据《中国共产党纪律处分条例》进行纪律处分，以纠正“四风”问题，恢复党内政治生态。对于公职人员的职务违法行为，由政务处分室严格依据《中华人民共和国公职人员政务处分法》对其实施处置，而对于涉嫌职务犯罪的案件由刑事案件移送审查室审查确定后向检察机关移送，从而贯彻落实监察责任并加强国家公职人员的监督与管理，推动反腐规范化。

（三）规范清理与协调合作，促成“纪”“法”有效衔接

纪委和监委权力运行过程中有关纪法衔接的程序性问题存在众多理论争议。例如，有学者认为应当遵循“纪在法前”的程序模式，主张纪委审查应当先于监察调查，党纪处理应当先于司法处置[23]。有学者认为应当遵循“纪在法后”的程序模式，主张监察调查应当优先于纪委审查，司法处理应当优先于党纪追责[24]。有学者认为应确立“纪法并行”的程序模式，主张对同时涉嫌违纪与职务违法犯罪的案件，两机关协同并行[25]。亦有学者认为上述观点均存在理解偏离并主张重塑纪法衔接模式，应当基于“从严治党”的政治遵循与“法律优先”的法治理念分别根据纪检监察机关不同的职能属性差异构建相应的纪法衔接机制[26]。笔者认为，中共党员始终保持发挥先锋模范作用是党的明确要求，作为党内成员的“底线”，党纪自然应当严于国法。在党内成员做出违纪违法行为之时，坚决贯彻落实全面从严治党的要求。但全面从严治党不能以牺牲法治为代价，必须坚守法律底线，树立法律的至高无上权威。由此，在纪检监察机关合署办公的高效反腐机制下，“纪”“法”之间是不矛盾的，二者并行不悖、同宗同源。但“纪”“法”并行同样需要坚持“纪”“法”运行的基本逻辑与内在顺序，并在原则遵守的前提下予以适当的变动与转换。在此理念指导下，为促进腐败治理的连贯性、清除腐败治理中的“纪法衔接”障碍[27]，需要在“纪”“法”并行为主的基础上优化规范体系、加强内部机制协调合作，构建有效的沟通与运行机制。具言之，笔者认为应当从两方面进行协调：一方面，从体系化的角度切入，遵循法制统一的基本原则，将各类党内法规与《监察法》《刑事诉讼法》等法律规范不相协调的部分进行清理与优化，保证党内法规与国家法律的协调统一，促进纪法之间的深度融合，为国家监察体制改革与国家反腐败治理提供科学合理的规范性依据。另一方面，在前述程序分离的优化基础上加强内部机制合作，完善纪检监察机关在案件办理过程中不同阶段的调查程序衔接，最终形成立案阶段“纪在法前”、调查阶段“纪法并行”、处置阶段“纪法程序适当流转”的具体模式。立案阶段一旦发现违纪行为立即开展受理活动，坚持党纪挺在国法之前；立案后如若发现案件的纪法性质非常明确，则根据线索将案件分别交由纪律审查室、政务调查室、职务犯罪调查室，由各机构在调查阶段分工负责；如若发现案件同时涉嫌职务违法或职务犯罪，则根据既有线索，违纪、违法、犯罪调查同步展开；调查完毕后，处置阶段则根据调查结果分别依照党内法规与法律进行相应的违纪处理、政务处分或刑事案件移送。需要注意的是，由于个案本身的复杂性，实践中或许会出现无法适用“纪在法前”或“纪法并行”模式的情况，此时应当允许合理的程序流转模式，即在审查调查中发现党员干部存在违法情形并需要政务处分的，可以根据政务处分认定的情形给予党纪处分；在审查调查中发现党员干部存在犯罪情形并被追究刑事责任的，可以根据司法机关的认定事实对其实施政务处分与党纪处分。

（四）构建内外联动机制，强化监察权力监督

权力是把双刃剑，一旦运用不当，将严重破坏社会结构与社会秩序，甚至危及国家政权与社会制度。对于国家监察权而言，“没有相邻部门的权力配合，监察权可能形不成力量。没有相邻部门的权力制约，监察权可能越俎代庖，丧失对权力的程序性控制”[28]。因此，为最大化发挥监察体制改革战略性作用，需要分别从内部、外部构建科学有效的权力运行监督机制，通过形成强大的监督合力促使监察权力规范运行。“打铁还需自身硬”，建立健全纪检监察机关的内控监督机制对于规范监察权运行、增强监督合力而言可以说是最为重要的内部因素。具体可以从两方面进行考量：第一，构建自上而下垂直管理的系统内自循环监督机制并推进领导干部责任制。监察机关自上而下采取的领导与监督关系决定了，上级机关对下级机关享有监督和领导职权并发挥相应功能。因此，应当在保证权力有效规范运行的前提下遵守宪法和监察法的精神旨趣，构建一套行之有效的上下级监督管理体系，防止权力运行失范。第二，构建横向的系统内部办案人员轮换交流机制。随着《监察官法》的生效与推进，专业的监察官队伍应当进行有序建设并迅速进入办案部门之中。同时，监察官队伍的进出机制、轮换机制也应当陆续完善，保障监察队伍持续稳定的生态运行并防范权力固化下的监督失衡。

任何机构仅仅依靠自我内部纠错与监督都不可能完全保证权力的规范运用，来自外部的系统间交互监督也是加强权力监督的重要保障。根据我国目前的国家权力监督结构，外部监督模式主要为“党的监督＋人大监督＋政协监督＋人民监督”，因而对国家监察权的有效监督自然也应遵循这一模式。首先，作为党委领导下的国家专门反腐机构，国家监察权的运行必须始终贯穿党的领导这一基本原则，坚持上级纪检监察机关不定期巡视，促成上级纪检监察机关巡视常态化，保持高压反腐态势。其次，向人大负责并主动接受人大监督是我国各国家机关的共性，这也是需要遵循民主集中制组织原则的表现，“民主集中制原则在理论上确认了国家权力的不可分割性和集中性，民主集中制也有其自身语境，即必须以人民主权为前提，并以‘谁产生谁’逻辑链条上的‘监督—负责’关系为要旨”[29]。再次，人民政协作为中国人民爱国统一战线的组织，是我国各民主党派参政议政的重要平台，对我国国家权力的设置与运行一直发挥着重要作用。最后，人民群众对国家权力的监督权是人民民主专政政权最本质的体现之一，人民通过法定渠道、舆论等方式进行国家监督，对于国家权力运行过程中的自我检视与优化具有不可替代的作用，应当采取积极措施予以保障。

总之，国家监察体制改革作为中华民族伟大复兴进程中的重大政治方向性变革，如何顺应这一改革潮流为“纪法贯通”和“法法衔接”提供夯实的理论基础，并在理论与实践的双向关照下进行规范完善必然是一个不断深入探讨的过程。在纪检监察机关合署办公的实践模式下，如何在宪法的整体框架内进行党内法规与国法的顺畅衔接，需要经过反复的理论探讨与实践验证。不可否认的是，任何权力的有效运行都必须将规范贯穿权力运行的始终，方能符合改革的宗旨与目的。因而，国家监察权的规范运行中应当准确界定与梳理实践运行中存在的障碍与困惑，进而采取积极措施进行具体化解，方能在全面依法治国的战略背景下不断推进国家监察治理能力现代化水平的有效提升。