美国补充收入保障制度的启示

■文／阎中兴

美国的社会保障体系被描述为“三条腿的板凳加一个地毯”。其中“三条腿的板凳”指联邦政府的老年、遗属和残疾保险计划，企业的补充保险计划和个人自愿购买的商业保险；“地毯”就是补充收入保障（Supplemental Security Imcome,SSI）制度，类似于我国的社会救助制度。本文介绍美国补充收入保障制度的框架，以及对我国的启示。

补充收入保障的救助特点

补充收入保障资格要求。领取补充收入保障待遇的人包括：65 岁或年纪更大；失明；残疾。并具备以下条件：收入有限；财产有限；是美国公民或某些种类的外国人；是50 个州、哥伦比亚特区或北马里亚纳群岛的居民；没有在一个完整的日历月份或连续30 天以上离开国家；没有由政府出资待在一个机构里（如医院或监狱）；申请有资格领取的其他现金待遇（如养老金或社会保障待遇）;允许社会保障署与有关金融机构联系并取得申请人的有关资金记录；提出申请;满足一些其他要求。

补充收入保障待遇。一般来说，最高联邦补充收入保障待遇每年都会发生变化。补充收入保障待遇2019 年增加了，因为消费价格指数从2017 年的第三季度到2018 年的第三季度增加了，从2019 年1 月1 日起，联邦待遇为个人771美元／月，一对夫妻1157美元／月。一些州对联邦补充收入保障待遇发放追加的待遇，这些州的待遇总水平就高一些。补充收入保障待遇、州追加待遇有差别，取决于收入、居住安排以及其他因素。

财产审查。申请补充收入保障涉及的财产指申请人拥有的以下财产:现金；银行存款，股票，美国储蓄债券；土地；车辆；个人不动产；寿险；其他任何能转换为现金以及用作食物和住处的东西；其他被视为财产的东西。

财产的价值是确定是否有资格取得补充收入保障待遇的一个因素。但是，并非所有的财产对补充收入保障都重要。如果在月初计算在内的财产的价值超过了允许的界线，这个月份就不能取得补充收入保障待遇。如果决定出售超过部分，那么在出售超过部分财产的次月能够取得补充收入保障待遇。

可计算财产的限制是个人2000 美元，一对夫妇3000 美元。对补充收入保障来说，不计算的财产包括：居住的房子和房子占用的土地；家庭物品和个人物品（如结婚和订婚戒指）；本人和直系亲属的墓地；本人和配偶丧葬资金，每人价值为1500 美元或以下；寿险保单的综合面值1500 美元或以下；一辆汽车，不管其价值，用于本人或一个家庭成员的运输；在取得后最高为9个月的追溯性的补充收入保障待遇或社会保险待遇（包括取得的分期支付的待遇）；补助，奖学金，助学金，或者用于支付收到后9 个月教育开支的礼金；最高10 万美元的“取得更好生活体验”项目(Achieving a Better Life Experience Act，ABLE)账户资金。

收入审查。收入是个人通过现金或实物形式取得的能够用来满足食物或居住需求的项目，以及任何能够直接或通过销售和变换来满足基本食品或居住需求的项目。收入包括以下种类:工资收入，自雇净收入，土地使用费，酬金，庇护工厂收入；非挣得的收入，即社会保险待遇，养老金，州残疾待遇，失业待遇，利息收入，分红，来自朋友和亲戚的现金；实物收入，即免费或低于市场公平价格取得的食物或住处；视同收入，即生活在一起的配偶、生活在一起的父母或者资助人（如果申请人是外国人）的收入的一部分。

一般来说，计算在内的收入越多，补充收入保障待遇越低。如果可计算的收入超过允许的界线，就不能取得补充收入保障待遇了。

一些收入不纳入补充收入保障的收入审查范围：一个月中取得的大部分收入的前20 美元；一个月中挣得的钱的前65美元以及65美元以上部分的一半；取得的补充营养帮助计划（食品券）收入；收入税返还；家庭能源帮助；基于需要并由州或地方政府出资的帮助；不定期接受的小额收入；可计算财产取得的利息或分红；补助，助学金，奖学金，或用作学费和教育费用的礼金；基于需要由非盈利机构提供的食物或住处；需要归还的贷款（现金或实物）；其他人为支付申请人食物和住处以外的项目而花的钱（例如，有人代申请人支付电话费或医疗费）；按照“自我支持计划”(PASS)存放的收入；为22 岁以下学生挣的钱，最高每月1870 美元，每年最高7550 美元；残疾人为了工作需要的项目或服务的开支；失明的人为了工作的开支；灾害救助；每个日历年度为参加一些诊疗试验而取得的最初2000 美元补偿；2010 年1 月1 日或之后取得的返还的和预付的税款；一些对印第安人信托基金支付的排除。

收入会影响补充收入保障待遇。社会保障机构的具体做法如下：第一步，把不计算在内的收入从总收入中剔除，其余的数额为“可计算的收入”。第二步，从联邦补充收入保障待遇中扣减“可计算的收入”，结果就是每月的联邦补充收入保障待遇。

居住安排。居住安排是确定补充收入保障待遇数额的另一个重要因素。如果出现以下情形，社会保障机构可能会因为居住安排而减少补充收入保障待遇：居住在另一个人的房子、公寓或流动住所，支付少于食品或住宿开支公平的份额；居住在自己的房子、公寓或流动住所，其他人支付食品、租金、抵押或电、热等的全部或部分；整月在医院或养老院，医疗补助支付照顾开支的一半以上；儿童整月在医院或护理院，私人保险和医疗补助支付照顾开支的一半以上；在公共或私人医疗机构，医疗补助支付照顾开支的一半以上。

补充收入保障与社会保险的异同

许多有资格取得补充收入保障待遇的人也有资格领取社会保险待遇。事实上，申请补充收入保障也是在申请社会保险待遇。具体来说，补充收入保障与社会保险有以下相同之处：两种方案都按月支付待遇；两个方案对18 岁及以上个人的残疾医疗标准大致相同（对于从出生到18 岁之间的人，补充收入保障对残疾有单独的界定）；两个方案都由社会保障署负责管理。

然而，补充收入保障待遇与社会保险待遇有许多不同之处：社会保险待遇支付给参保人及其家庭成员，这意味着必须工作足够长并已经缴纳社会保障税，而补充收入保障待遇的支付不以本人或家庭成员以前的工作为依据；补充收入保障待遇的资金来源于美国财政资金，即个人所得税、公司税以及其他税收，而社会保障税不为补充收入保障提供资金；在大部分州，补充收入保障待遇领取人还可取得医疗补助(Medicaid)，用来支付住院费用、医生费用、处方药以及其他医疗费用。

对我国的两点启示

加强社会救助与社会保险的衔接。美国补充收入保障计划的实施过程注重加强和社会保险计划的统筹协调，从而形成了一个互相衔接、相互补充的社会安全网。目前，我国已经建立起来社会保险和社会救助制度，应加强两者之间的无缝衔接，建立起横向到边、纵向到底的保护网。社会保险计划的性质决定了它难以覆盖所有人群，特别是难以保护终身贫困者，因此必须建立救助计划以弥补保险计划的不足。社会救助计划作为公民的“最后依靠”，其根本目的是为了消除贫困，因此在实施中需要做到“应保尽保”，扩大覆盖面，适当提高救助水平。虽然社会救助计划和社会保险计划的性质不同，但是两者的共同目标是一致的，即最大程度地降低社会成员面临的各项风险。

要通过两项制度的有效衔接实现两者的相互促进。社会保险的有效实施是社会救助持续运行的保障。没有社会保险，劳动者面临的诸多风险将无法得到化解，必然陷入贫困，无力自保转而需要社会救助的帮助，长此以往社会救助将不堪重负。同时，社会救助的良好运行又将促进社会保险的发展。例如对于没有失业保险的有能力的劳动者而言，失业救助可以帮助其自食其力，获得稳定的生活来源，增加其参加社会保险的缴费能力，进而促进社会保险的发展。

要加强社会保险与社会救助在管理机构、资格标准、待遇调整规则和管理方法等方面的统筹协调，相互配合。医疗救助应与医疗保险相衔接，对救助对象参加城乡居民基本医疗保险的个人缴费部分给予补贴；对救助对象经基本医疗保险、大病保险和其他补充医疗保险支付后，个人及其家庭难以承担的符合规定的基本医疗自付费用给予补助。就业救助应与失业保险等社会保险相衔接。救助对象是最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，政府采取有针对性的措施，确保该家庭至少有一人就业。有劳动能力的受助家庭成员须承担接受人力资源社会保障等有关部门介绍工作的义务，无正当理由，连续3 次拒绝接受与其健康状况、劳动能力等相适应的工作的，应当减发或者停发其本人的最低生活保障金。

加强社会救助的精细化管理。美国的补充收入保障对申请人财产、收入和居住安排等作出了详细的扣除安排，审查比较严格，值得我国借鉴。我们要在建立完善的认定指标体系上下功夫，积极探索建立低保对象综合认定指标体系，使低保申请家庭收入、支出核定有据可依，全面提升低保家庭认定的科学性、精准性，通过大数据信息比对更加准确、高效地核定出低收入人群。要建立低保对象动态管理数据库，与相关部门实现信息共享。同时，进一步完善农村家庭收入核算办法，真正做到应保尽保、应退尽退。要健全审核监督机制，建立健全县、乡、村三级信息公开平台，自觉接受全社会监督。（本文有关美国的资料来源于美国社会保障署网站）