构建基于优势视角的低保对象瞄准机制

■文／荆永胜

当前我国低保实践中采用的基于问题视角的目标瞄准机制不仅存在瞄准偏差，而且不符合现代社会救助的价值取向，减损了制度运行绩效和救助公平。解决的关键在于突破低保对象认定中过于关注贫困人员问题的制度定式，从积极的角度看待被救助者，注重发挥他们的优势和潜能，在此基础上按照公平、公正的价值要求和正当、中性的程序原则，构建基于优势视角的低保对象瞄准机制。

低保对象瞄准机制引起关注

通过一定的机制瞄准救助对象，从而将有限的公共资源用于帮助真正困难的群体，是选择性社会救助制度有效运行的基础，也是提高社会救助绩效的关键。作为一项旨在帮助低收入家庭摆脱生存困境的社会救助制度，我国城乡居民最低生活保障制度在保障城乡贫困人口的基本生活、维护社会稳定方面发挥了重要作用。据《2019 年民政事业发展统计公报》披露，当年我国各级财政投入低保资金累计达1646.7 亿元，城市、农村低保申领人员分别为860.9 万人和3455.4 万人，月人均救助水平分别为城市624.0元、农村444.6元。但是，尽管制度覆盖范围连年扩大，政府资金投入、保障标准也持续增长，多项研究却表明城乡低保制度的实施并没有带来预期的减贫效果。这种状况表明，我国低保制度运行中存在着不可忽视的“漏保”“误保”等瞄准偏差。

低保对象瞄准机制存在的问题已引起关注。有学者发现，我国城乡低保存在严重的“应保未保”和“保不应保”问题。也有学者将低保对象瞄准偏差归咎于信用体系不健全和制度内在的道德风险。还有学者发现农村低保变成了一些基层干部的治理手段与治理资源，政策执行发生扭曲。关于如何提高低保目标识别的准确度，有学者主张完善包括瞄准机制在内的社会救助程序，规范低保对象认定流程；也有学者建议完善救助标准、对救助对象需求实施动态评估等，建立健全分类化、分层化的救助准入和退出机制，提高救助效率和公平性。

现有关于低保对象瞄准问题的研究，都是在不触及现有制度理念的前提下，对瞄准偏差的致因进行解释，并在此基础上从政策设计、工具选择层面对改进瞄准机制提出建议，具有明显的局限性。本文认为，无论在设计上还是在运行中，当前的低保瞄准机制均具有明显的问题导向，其主要功能已经从低保目标识别异化为消极的错弊防范。建立于问题视角之上的瞄准办法不惟准确性不高，亦有悖于现代社会救助追求公平的价值取向。因而笔者建议，应当突破低保对象识别中的问题导向思维模式、摈弃相关的制度安排，按照公平、公正的价值要求和积极、正义、中性的程序原则，构建基于优势视角的低保对象瞄准机制。

基于优势视角的低保对象瞄准机制，其着眼点不再局限于单纯提供物质帮助，而是强调发挥被救助者的能动性。

问题视角下的瞄准机制有偏差

低保对象识别准确性不高的主要原因在于瞄准机制存在视角偏差。视角是人们认识和界定问题的切入点，持有和选择何种视角，决定着人们对问题介入和应对的方式方法。长期以来，人们习惯于透过问题视角看待贫困群体，把他们视为需要救助的“弱势群体”甚或需要防范和改变的“问题群体”，在制定低保救助政策时更多地关注他们面临的困难和存在的问题，往往忽略或罔视他们自身的潜能和优势，从而造成了种种偏差。主要表现在：低保对象的资格条件设立过于严苛；家庭收入和财产情况调查重复进行，交互使用入户调查、邻里访问、群众评议、信息核对、信函索证等多种调查方式，而且重点放在对于缺乏诚信和道德约束行为的甄别、测量、分类和防范上；低保申领资格审核程序繁复，除了需要经过村（居）委会、乡镇（街道）、县级民政部门三级审核，还要在申领者居住的村庄、社区公示。

基于问题视角的瞄准机制不仅造成低保对象识别偏差，还进一步引发其他方面的问题：

首先，由于缺乏规范的瞄准程序制约，一些工作人员行为失范，造成了很多不符合条件的“关系保”“人情保”，导致社会救助资源的浪费和制度公信力的流失。有的地方将低保指标在社区、村庄平均分配，甚至存在轮流吃低保、几个家庭分享一个低保指标的现象。

其次，一些地方基层组织利用低保资格规定不明晰、执行弹性较大的特点，将低保制度转化为社会治理工具、手段。有的地方将低保资格与教育、就业援助、廉租房分配等福利挂钩。在一些地方，低保资格的赋予和取消，被基层干部当作奖惩手段使用。低保制度日益失去了贫困救助的制度属性。

再次，一些主管部门和经办机构在认定低保对象资格时，出于自身管理便利的需要和行政资源的可得性，随意给行政相对人设立义务和增加负担，很少顾及他们的感受和承担能力。如要求低保对象定期向经办机构报告家庭人口、收入和财产状况的变化情况，主管部门和经办机构视不同情况按月、按季或按年进行复核。对于这些要求，申领者在很大程度上只能被动地接受。这在一定程度上减损了低保资格认定程序的正当性。

此外，催生了低保对象的福利依赖。基于问题视角的低保对象认定过程往往漠视申领者的个体差异和内心感受，对他们反复实施家计调查、资格审核等，强化了他们本已存在的负罪感，使他们对自己处境的认识、判断更加消极、悲观。加之缺乏及时有效的退出机制，一些低保对象有可能放弃改变自身处境的努力，形成低保申领长期化的倾向。

优势视角下的瞄准机制原则和措施

跟问题视角相反，优势视角的基本理念是：从积极的角度看待贫困群体，更加关注他们的优势和资源，强调对他们价值、尊严的尊重，相信他们可以通过平等的社会参与改变自己的处境。基于优势视角的低保对象瞄准机制，其着眼点不再局限于单纯提供物质帮助，而是强调发挥被救助者的能动性。一方面，政府、社会应更加注重改善贫困群体的生存和发展环境，引导他们改变观念和心态，鼓励他们提升就业能力和增加社会资本积累，提高他们融入社会的意识和愿望。另一方面，被救助者也应承担必要的责任和义务，具有改变贫困状况的意愿和行动，愿意在政府、社会的帮助下，通过自身努力走出“贫困陷阱”。基于优势视角的积极救助不仅能提高低保制度的效率，也使其运行更加符合公共目标和社会价值。

在构建和运用基于优势视角的瞄准机制对低保目标进行识别、认定时，应遵循3 个原则。一是程序正当原则。瞄准机制是低保经办程序的核心。法定、中性、公正、透明的瞄准程序不仅具有过程控制的程序价值，而且直接关系着社会救助的实体正义。正当的瞄准程序应当依法确立，对政府、低保申领人等各方行为、利益进行平等和“不偏袒”的规制，合理平衡他们之间的权利义务。

二是有限审核原则。在对潜在低保对象的资格条件进行认定时，要平衡好公权力运用与私权利保护之间的关系。应当以法律规定的方式，严格限制纳入调查和审核的私人信息的内容、范围和获得渠道。不应搜集超过需要的信息，也不应重复搜集已有信息。不采信以非法方式获得的信息。

三是瞄准工具要与政策目标、制度价值匹配和兼容原则。低保是体现人道关怀的授益行政行为，甄选救助对象的政策工具跟政策目标、制度价值之间必须保持内在的一致性。瞄准工具与后两者之间的任何冲突都会减损低保制度的价值合理性。

完善低保制度瞄准机制的建议

提高我国低保对象识别的准确性，改进制度运行绩效，实现制度目标与社会价值的契合，应当按照前述原则，构建基于优势视角的低保瞄准机制。为此提出以下建议：

瞄准过程实行“管办分离”。改变目前家计调查、审核批准管理、经办事权划分不清的状况。建立独立的低保经办机构，负责实施申领者家庭经济状况调查，政府主管部门负责监管和最后审批。这将在一定程度上实现管、办之间的适度制衡。

严格规制瞄准主体的自由裁量权。低保申领者的情况千差万别，赋予政府主管部门和经办机构一定的自由裁量空间，可以弥补制度对于救助规定的局限性。但是，对此必须严格监督和制约，避免发生自由裁量权被滥用的危险。

研究引入听证制度。建立规范的审核听证制度，使之与现有的邻里访问、群众评议、社会监督等相衔接，同时也可赋予行政相对人一定的救济权利，推动形成制度化、有实效的公众参与机制。低保资格审核的终裁权由听证会行使。

扩大第三方参与。找到真正需要救助的困难人员并非政府所长，因为尽管可以实施家计调查，但政府仍然很难获得足够的反映申领者经济状况的信息。这就为社会机构参与救助对象识别提供了空间，它们可以发挥自身的信息优势弥补政府的不足。另外，第三方参与还可以对低保经办机构及其工作人员形成监督和制衡，提高瞄准结果的公信力。

改进瞄准技术和手段。选择和使用更为中性化的瞄准方法，如变量家计调查，既可以保证获得满足审核需要的信息，又能够尽量避免对申领者造成心理压力和经济负担。