发挥农民的主体作用 助力乡村振兴战略实施*

张云生 张喜红

内容提要：乡村振兴战略在具体实施过程中仍然存在“政府在干、农民在看”现象，农民成为政府“包办”下乡村振兴的被动受益者，进而导致乡村振兴各项举措可能在短期内可行但长期不一定可持续。发挥农民的主体作用本质上是一种理念变革，不仅要从内部维度上考察农民的主体性基底、主体优势和主体能力等核心要素，还要从外部维度上明确政府的角色定位，做到有所为有所不为。发挥农民的主体作用关键要赋予农民相应的权能，以唤醒农民的主体意识、保障农民的主体权利、提高农民的主体能力。基于此，本文尝试从个体、组织、政治三个维度勾勒出政府为农民赋权增能的基本框架和内容构成，探讨促进农民主体作用发挥的具体路径。

一、问题的提出

乡村振兴战略是在党的十九大报告中首次提出，2018年1月2日，中共中央、国务院颁布《关于实施乡村振兴战略的意见》，9月26日，印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，制定了实施乡村振兴战略的第一个五年规划。2021年1月4日，中央1号文件对全面推进乡村振兴加快农业农村现代化作出进一步安排部署，国务院直属机构“国家乡村振兴局”随后正式挂牌成立，6月1日，《中华人民共和国乡村振兴促进法》(以下简称《乡村振兴促进法》)正式颁布实施，为乡村振兴战略全面实施提供了有力的法治保障。从国家层面看，乡村振兴的宏观制度框架和政策体系已经基本形成，重点转向乡村振兴战略如何落实和由谁落实等问题上。

中央提出“要充分发挥农民的主体作用，坚持政府主导与农民主体的有机统一”，学界围绕政府和农民关系问题进行了广泛而深入的研究。从政府层面看，有学者提出实施乡村振兴战略要求政府在目标制定、步骤规划、路径选择以及反思调整等一系列战略布局中应坚持农民主体地位，(1)许伟：《新时代乡村振兴战略实施中“坚持农民主体地位”探研》，《湖北大学学报》2019年第6期。不仅要争取广大农民的积极参与，更要耐心聆听农民群体的发展诉求，(2)徐顽强、王文彬：《乡村振兴的主体自觉培育：一个尝试性分析框架》，《改革》2018年第8期。将政府决策与农民的诉求和期盼精准对接，增强广大农民群众对乡村振兴战略的认同感、归属感和责任感，(3)蒲实、袁威：《乡村振兴视阈下农村居民民生保障、收入增长与幸福感：水平测度及其优化》，《农村经济》2019年第11期。要重点防止以政府的意志替代农民的主体地位，既不能简单用工业化的思路发展农业，也不能照搬城镇化的要求建设乡村，同时更不能脱离二者来推进农业和农村现代化。(4)叶敬忠、张明皓、豆书龙：《乡村振兴:谁在谈,谈什么?》，《中国农业大学学报》2018年第3期。从农民层面看，有学者则指出，在乡村振兴战略实施过程中，目前学者们都认为乡村振兴战略应坚持农民的主体地位、充分尊重农民的意愿，但在具体研究乡村如何振兴时，很少能站在广大农民的视角或立场去思考如何判断他们的实际需要、如何尊重他们的选择等问题，(5)梅立润：《乡村振兴研究如何深化——基于十九大以来的文献观察》，《内蒙古社会科学》2018年第4期。农民的主体地位虽然被赋予了，但其往往缺乏行使主体地位的素养与能力，(6)刘华芹：《参与及融合:乡村振兴整合层次研究》，《广西民族大学学报》2019年第5期。不少地方的乡村振兴多是政府在唱“独角戏”,广大农民群众参与度不高。(7)豆书龙、叶敬忠：《乡村振兴与脱贫攻坚的有机衔接及其机制构建》，《改革》2019年第1期。

乡村振兴是为满足广大农民对美好生活的向往，没有乡村“主人”的广泛参与，乡村振兴不可能实现。时任农业部副部长的韩俊同志也曾指出，“现在很多乡村建设项目热火朝天地在搞, 但是看不到农民参与的影子。不能政府在干、农民在看, 一定要体现农民在乡村建设中的主体地位。”(8)韩俊：《实施乡村振兴战略的目标要求》，《中国乡村发现》2018年第6期。从现有研究和实际情况来看，在一些地方，政府包办、农民被动参与乡村振兴的现象确实不同程度存在，这不仅增加了政府的治理成本和负担，同时也限制了农民主体作用发挥的渠道和机会，更在一定程度上造成了农民对政府的过度依赖。因此，重新审视政府和农民的角色定位和聚焦方向，实现政府主导和农民主体的归位尤为重要。本文旨在分析乡村振兴中政府包办行为产生的机理及由此带来的问题，进而从理念变革角度阐释乡村振兴要发挥农民主体作用的依据，最后通过引入赋权理论探讨促进农民主体作用发挥的具体路径。

乡村振兴是多要素参与农业、农村现代化的实现过程，其中最重要的就是政府和农民之间权力利益关系的优化配置和功能实现问题。(9)张大维：《优势治理:政府主导、农民主体与乡村振兴路径》，《山东社会科学》2018年第11期。然而在一些地方政府的乡村振兴战略实施过程中甚至出现了自己“搭台”、自己“唱戏”的现象，农民成为“看客”和“局外人”。

这一现象实质上是全能型治理思维的具体体现，这种思维产生于新中国成立之初，当时我国面临着严峻的国内外形势，社会资源有限，为了迫切解决人民基本生活问题，在借鉴苏联模式基础上，政府通过指令性的计划、行政化的手段对经济和社会进行管理，而这恰恰需要“全能型政府”与之相适应，这种全能型治理思维在特殊历史时期确实起到了积极作用，但同时也为政府包办行为提供了思想基础。(10)荣婷、刘锐：《基于舆情的社会治理刍议》，《重庆社会科学》2018年第6期。目前在一些地方，这种全能型治理思维依然在起作用。

就现有公共政策来看，均是以政府为主导的政策供给，是政府引领的城镇化与乡村振兴的发展，是政府引导的城乡一体化和城乡融合的发展，(11)周柏春：《乡村振兴的主体维度分析：以农民为视角的考察》，《农村经济》2019年第9期。乡村规划的编制、审批、实施和管理在相当程度上仍然属于政府部门的行政权力范畴，(12)乔鑫、李京生、刘丽：《乡村振兴的网络途径及其实践探索》，《城市发展研究》2018年第4期。政府通过调动公共财政资源，从而为乡村发展提供财力支持，据统计，自“社会主义新农村建设”和“乡村振兴”两大战略相继实施以来，政府财政持续向“三农”领域投入资金16万亿元以上，显著提高了农业的基础性地位，极大推动了农村社会事业的改革发展；(13)刘利利、杨英姿：《美丽乡村建设中的主体角色定位探究》，《福建师范大学学报》2019年第6期。乡村振兴的广泛性和复杂性决定了任何单一组织或个体的力量都无法独立完成，政府承担着社会动员和社会组织职能，通过舆论宣传、信息发布、政策引导等机制和手段引导社会公众有序参与，往往是上级政府单向度地通过压力传导方式将具体安排部署层层分解到基层政府，并通过行政权力聚集调配资源，强劲推进项目落地，在实践上表现为政府主导和外力推动的鲜明特征，村民自主性成分被裹挟在“推—拉”的动力体系之中，体现出强烈的路径依赖特征。(14)吴新叶、吕培进：《新乡贤入场与乡村响应:局外人代理的场景转换》，《学术界》2020年第9期。

从农民角度看，自“社会主义新农村建设”战略提出以来，国务院对“三农”政策重新定位和调整，全面取消了农业税，形成了“粮、种、机、资”的直补政策框架，大量资源用于农村基础设施建设，极大地改善了农村人居环境。党的十八大以来，国家实施以精准扶贫、精准脱贫为重点的“脱贫攻坚战略”，协同推进农村土地、社会治理等综合改革，土地“三权分置”改革保障了亿万农民的土地利益，农民的获得感、幸福感和安全感不断提升，对党和政府高度信任、深度认同；但同时也使部分农民产生了对党和政府的依赖心理和等靠要思想。如果不是迫于生计压力，他们一般更愿意等着政府给予各种优惠政策和帮扶措施，积极主动谋求改善生活状况的意愿明显不足，自我建设乡村的内生动力和能力逐步弱化，这在一定程度上使乡村振兴的责任成了政府的责任。(15)雷望红：《基层党员在乡村社会转型背景下的身份重塑与功能再造——以湖北Z县党建工作为例》，《北京工业大学学报》2019年第6期。

在乡村振兴战略实施过程中，一些地方的政府不尊重农民意愿现象仍然时有发生。为此，习近平多次强调：“要充分尊重广大农民意愿，……把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点。”毋庸置疑，政府在乡村建设发展中的作用不可替代，但政府管得过多、过细在一定程度上会抑制农民主体作用的发挥，造成农民主体意识缺位、主体权利缺失和主体能力缺乏。如果说农民的主体权利是外部赋予的，那么农民的主体能力则是内生的，主要表现为准确表达自身诉求的能力、改善自身生活质量的自主能力及参与公共事务的能力，如果不注重对农民能力的培养和教育引导，最终只能是政府唱“独角戏”、农民成为“局外人”。有学者就发现，农村妇女参与村庄治理的程度较低，参与乡村振兴更不充分，其中一个重要原因就是自我效能感不足。(16)张欢欢、陶传进：《“赋权理论”视角下农村妇女参与乡村振兴的路径研究——以S公益项目为例》，《贵州社会科学》2020年第3期。

二、理念变革：充分发挥农民的主体作用

乡村振兴固然需要政府主导的顶层设计、市场资源的有效配置和社会各界的合力帮扶，但具体行动最终还是需要依靠生于斯、长于斯的农民。因此，在乡村振兴战略实施过程中，政府既不能“失位”不能“越位”，又要做到有所为有所不为，如此才能使乡村振兴战略行稳致远。

(一)农民拥有推动乡村社会改革发展的智慧和能力

习近平曾强调，乡村振兴要处理好顶层设计和基层探索的关系，善于总结基层的实践创造，发挥亿万农民的首创精神。从农村改革发展进程来看，家庭联产承包责任制、乡镇企业和村民自治被看成是改革开放以来中国农民的“三个伟大创造”，这充分说明他们完全有智慧、有能力推动乡村社会的改革发展。具体而言：第一，农民创造了家庭联产承包责任制。邓小平曾指出：“从一九五八年到一九七八年整整二十年里，农民和工人收入增加很少，生活水平很低，生产没有多少发展。”(17)《政治上发展民主，经济上实行改革》，《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第115页。家庭联产承包责任制正是在这种背景下应运而生的，从包产到户、包干到户到家庭联产承包责任制，我国农民在党的领导下，创造性地变革了农业生产方式和农村集体经济的经营方式，为农业商品化、市场化供给侧创造了条件，从而引发了农业需求侧的重大变革。(18)郭跃文、邓智平：《中国共产党乡村经济政策的百年演变和历史逻辑》，《广东社会科学》2021年第4期。1983年中央1号文件认为“这是在党的领导下我国农民的伟大创造。”第二，农民创造了乡镇企业。正是基于家庭联产承包责任制的推广执行和统购统销体制的结束，农村商品经济得到了迅速发展，各种形式的乡办、村办、镇办企业迅速崛起，成为之后民营经济的主力军。一方面，乡镇企业使农村剩余生产力在市场条件下重新聚合成新的生产力；另一方面，乡镇企业成为深刻改变农村单纯依靠农业发展格局的重要引导力量，为推进农村产业多元化和实现农业现代化探索出了一条成功之路。第三，农民探索和完善了村民自治的民主形式。这种村民自治组织使广大农民从人民公社体制下的被动依附关系中解放出来，实现了农民自我管理、自我教育、自我服务，村里的“当家人”由村民民主选举产生，村内事务实行民主决策、民主管理和民主监督。(19)慕良泽、赵勇：《中国共产党“三农”战略：百年回溯与展望》，《中国农村观察》2021年第3期。这一创举得到了党和国家的高度肯定，并在全国广泛推行。1988年，《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布实施，标志着村民自治的民主形式以法律形式在广大农村推行。总体而言，改革开放以来我国农民的“三个伟大创造”一方面离不开党和国家的顶层设计及战略部署的规范引导；另一方面也源于基层的实践创造和广大农民积极性、主动性和创造性的发挥，这种首创精神和成功经验同样可以用于乡村振兴。

(二)农民具备实施乡村振兴战略的主体性基底

习近平曾提出“乡村振兴要靠广大农民奋斗”，“让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感”等重要论断。这表明在乡村振兴中，农民是不可或缺的主要建设者、最大受益者和最终效果的衡量者，三重身份构成了农民的主体性基底，实现乡村振兴要相信广大农民，更要依靠广大农民。具体而言：其一，农民是乡村振兴的主要建设者。党的领导和政府的政策支持、引导和推动都是外因，外因必须通过内因才能起作用，而农民才是乡村振兴的内因，农民不仅对自己居住的乡村有着深厚的情结，还熟悉当地的文化习俗和农业生产的规律，期盼建设一个什么样的乡村只有农民自己最清楚，也最有发言权，他们才应该是实施乡村振兴战略的主力军。其二，农民是乡村振兴的最大受益者。《乡村振兴促进法》明确规定全面实施乡村振兴战略要围绕乡村的产业、人才、文化、生态及组织等方面开展，这五大领域振兴事事关乎农民、件件围绕农民，直接关系着农业强不强、农村美不美、农民富不富，理应全过程、全领域参与其中，为乡村振兴提供源源不断的动力。其三，农民是乡村振兴效果的最终衡量者。“小康不小康，关键看老乡”，乡村振兴战略的最终成效要看农民是否从中得到了真正实惠，生活状况是否得到了明显改善，民主权利和合法权益是否得到了充分保障，而农民的获得感、幸福感和安全感就是最好的评判标准。

(三)农民享有发挥振兴乡村主体优势和内在潜力的法治保障

如果说农民的三重身份构成了实施乡村振兴战略的主体性基底，那么，农民的主体优势和内在潜力则是充分发掘和调动农民积极性、主动性、创造性的关键。《乡村振兴促进法》为促进农业的全面升级、农村的全面进步和农民的全面发展提供了法律遵循，同时也为提高农民主体优势、发挥农民主体作用提供了法治保障。第一，在人才支撑上，《乡村振兴促进法》在法律上强化了提高农民素质、促进农业农村人才队伍建设的具体措施，实际上是明确了农民自身所具有的主体性潜质。第二，在产业发展上，《乡村振兴促进法》提出要推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系，支持、促进农村一二三产业融合发展，鼓励农民成立专业合作社，促进乡村产业发展和农民就业，实现小农户和现代农业发展有机衔接，增强乡村产业竞争力等，这些举措实际上从侧面反映了农民在生产、经营和建设中的主体优势。第三，在组织建设上，《乡村振兴促进法》提出要建立健全自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，增强村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力等，这充分说明农民在“三治”融合的乡村治理中的重要作用，这些举措实际上表明了农民具有主体优势和治理潜力。第四，在政策支持上，《乡村振兴促进法》提出要在干部配备、要素配置、资金投入和公共服务四个方面坚持“优先”原则，保障农民民主权利和其他合法权益，维护农民根本利益等，这些举措为促进乡村振兴提供了明确的政策导向，从而体现了农民主体优势，使农民成为乡村振兴整体上的优势治理者。(20)张大维：《优势治理:政府主导、农民主体与乡村振兴路径》。

(四)农民主体下政府有所为有所不为

乡村振兴离不开政府的主导。乡村振兴战略是一项系统的民生工程，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党建等多项具体工程，治理对象多元，各方面利益关系错综复杂，在一些领域农民主体作用发挥得有限，如果没有政府的统筹协调和整体推进根本就无法完成，这些领域政府应该主导。具体来看：第一，乡村振兴的价值定位需要政府主导。现代政府承担着汇聚社会核心价值的使命，政府的意志越能与党和国家的意志、人民的意志相统一，就越能取得人们的信赖。(21)陈毅：《责任政府的建设——理性化构建与民主化善治》，北京：北京大学出版社，2012年，第12页。实施乡村振兴战略，对于满足亿万农民对美好生活的新期待、全面建设社会主义现代化强国具有全局性和历史性意义，符合中国共产党的执政宗旨、符合社会主义的本质要求。在此过程中，政府必须通过政策宣传向农民提供一套客观的价值评判标准，使农民对乡村振兴战略产生价值认同和价值共识，从而实现对乡村社会多元价值的引导和乡村整合协同发展，使农民积极主动参与乡村振兴。第二，乡村振兴的平台搭建需要政府主导。乡村振兴涉及政府、企业、人民团体、社会组织和农民群体等多个参与者，被赋予了特定的角色，发挥着特殊的作用，只有参与者之间紧密良性互动才能形成强大合力，而政府要做的就是为参与者创造对话机会、搭建合作平台、提供机制保障，让每个参与者都能大展身手、各显神通，形成人人皆愿为、人人皆可为、人人皆有为的干事创业氛围。第三，乡村振兴的制度供给需要政府主导。制度的存在就是为人们提供一个相对稳定的、对行动收益结构有明确预期的环境，(22)陆益龙：《农民中国》，北京: 中国人民大学出版社，2010年，第406页。制度的作用就是使人们能够从中了解自身的行为边界、行为规范以及自身能够获取的合法权益。在乡村振兴战略实施过程中，政府要在资金、技术、人员、土地等方面提供有效的制度供给，使包括农民主体在内的各个行动者的责、权、利得到较为充分的实现，使行动者之间的关系朝着建设性合作的方向发展，朝着务实、开放、竞争和相互尊重的方向转化，(23)司汉武：《制度理性与社会秩序》，北京：知识产权出版社，2011年，第116页。如此才能促进各要素充分自由地横向流动，发挥整体优势和最大效能。

政府可以“搭台”但不能替农民“唱戏”。毫无疑问，政府在乡村振兴战略实施中发挥着不可替代的作用，但并不意味着包办代替。习近平要求各级政府必须严格依法行政，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。如果政府代替了本应属于市场和社会的功能，发挥了本应该由农民主体发挥的作用，那么乡村振兴所采取的举措可能在短期内可行，长期则不可持续。具体而言：第一，政府不能代替农民做决定。一些政府官员习惯于根据自身的经验、认知和判断，预先设定乡村振兴政策的具体目标，并通过政治动员和工作部署将政策层层分解到基层。政策制定前缺乏全面深入的调查研究，抓不住农村问题的本质，政策执行中的一些措施和农民实际生产生活关联性不强，从而出现政策“水土不服”现象和形式主义问题。(24)沈费伟：《赋权理论视角下乡村振兴的机理与治理逻辑——基于英国乡村振兴的实践考察》，《世界农业》2018年第11期。有学者对传统村落人居环境改善中村民参与度调查发现，受访中92%的村民认为规划的主体是政府，村民参与程度较低，往往只能被动接受。(25)罗萍嘉、苗晏凯：《“外因到内生”：村民参与视角下乡村人居环境改善影响机制研究——以徐州市吴邵村为例》，《农村经济》2019年第10期。第二，政府不能代替农民干。《乡村振兴促进法》第10条明确规定，从国务院到地方政府，农业农村主管部门的主要职能是统筹协调、(宏观)指导和监督检查乡村振兴促进工作，其他有关部门在各自职责范围内负责有关的乡村振兴促进工作，从“统筹协调”、“(宏观)指导”“监督检查”“促进”几个关键词可以明确看出政府的职能定位和行为边界，政府更多的是发挥引领、服务和保障作用而非具体去干，乡村振兴最终还得靠农民自己。因此，政府必须从实际出发，充分尊重广大农民的意愿，和农民一起想办法，帮助农民找准路子，不断解放和发展乡村社会生产力，形成以政府为主导、农民为主体、企业和社会各司其职、各负其责、共享其果的乡村振兴格局，实现乡村振兴的“最大公约数”。

三、路径指向：“赋权增能”促进农民主体作用发挥

“赋权”字面意思是赋予权利或增加权能，从政治学角度解释，即在发展进程中各个角色都应该具有对发展政策和实践决策的参与权。(26)陈绍军、张春亮、黄煌：《参与式发展理论在水库移民后扶项目中的应用初探》，《中国农村水利水电》2011年第6期。“赋权”不是目的，而是提升个人或组织控制外界或影响外界的一种手段。英国学者Robert Adams认为“赋权是指个体、团体和社群掌管自身境况、行使自身权利以达成自身目的的能力，以及借助这种能力帮助自己和他人将生命的品质提高到最大限度的过程。”(27)〔英〕Robert Adams：《赋权、参与和社会工作》，汪冬冬译，上海：华东理工大学出版社，2013年，第20—21页。赋权理论认为赋权一般分为个体、组织和政治三个维度，其中，“个体赋权”是指提升个人认识和发展的能力，“组织赋权”是指提升个人与他人或组织合作共同解决问题的能力，“政治赋权”是指个人或组织拥有参与政治的机会以及促进政策形成和改变的制度保障。赋权的关键和核心是激发服务对象的自我发展潜力，使其能够与社会形成良性有效互动，变被动接受者为解决问题的行动者。从赋权理论的价值取向来看，赋权理论认为每个人都有权利参与到公共决策中，都有获得自身所需的资源和影响资源分配的能力，乡村振兴的价值和意义就在于“农业农村农民”的可持续发展，农民的各项权利理应得到保障。该理论引入我国后，在多个领域得到了广泛应用，2006年5月，国务院扶贫办外资项目管理中心与世界银行合作在广西靖西、四川嘉陵、陕西白水和内蒙古翁牛特四地启动了“社区主导型发展”项目(Community Driven Development)，充分拓宽了当地居民参与发展活动的权利范围，把对决策和资源的控制权交给了当地居民，取得了良好的项目效应。(28)陈绍军、张春亮、黄煌：《参与式发展理论在水库移民后扶项目中的应用初探》。近年来，国内学者运用该理论研究了很多现实问题，在乡村治理方面，如农村生态环境治理问题、农村妇女群体参与乡村治理路径问题、乡村规划设计和实施问题等。(29)徐辰、杨槿、陈雯：《赋权视角下的乡村规划社区参与及其影响分析——以陈庄为例》，《地理研究》2019年第3期。农民作为乡村治理和乡村振兴的主体，不应该被看成是精心设计的发展计划的被动接受者，而要积极主动参与其中，(30)陈晓莉、吴海燕：《增权赋能：乡村振兴战略中的农民主体性重塑》，《西安财经学院学报》2019年第6期。其关键是要唤醒农民的主体意识、保障农民的主体权利、提高农民的主体能力。因此，政府有必要对农民进行赋权，通过培育农民的认同感和参与能力、建立良好的对话合作机制、构建完善的制度保障体系，不断增强农民自身能力，促进农民主体作用的持续发挥。

(一)个体赋权：培育农民的认同感和参与能力

长期以来，农民群体居于社会弱势地位，加之受文化素质影响，他们在自我诉求和利益表达上存在明显的滞后性，习惯于被动接受“自上而下”的管理，这种观念意识上的障碍导致其缺少参与乡村振兴的积极性和主动性。因此，让农民广泛参与乡村振兴首先应培育农民的认同感，提升其对乡村振兴战略的价值和意义的认识，唯有农民切实认识到乡村振兴只有自己广泛参与才能实现、发展成果能够改善自己的生活质量，他们才会积极主动参与。在具体策略上，循序渐进地推进农民参与是必要的，政府在制定具体政策时首先要加强国家和本地区关于实施乡村振兴战略的宣传，让广大农民及时了解乡村振兴的最新要求和方向，知晓自身能够受益于哪些政策，如何参与到政策执行当中，如何充分利用政策合法获取利益等，提高农民的参与意识和权利意识。在目标导向上要强调农民的主体地位性，引导农民全面介入乡村振兴的整个过程，通过塑造积极参与的榜样人物形象号召广大农民学习，鼓励外出务工返乡人员留在家乡就业，号召从农村走出去的大学生回乡创业，积极投身于振兴乡村的各项事业中。在参与能力提升上，政府要根据本地农村实际情况开展相应的农民技能教育培训，如国家政策法规培训、农作物种植和畜牧养殖技术培训、新型农村合作社经营管理培训、信息技术应用培训等用时短、见效快、简单易懂的技能培训，使农民获得更多的发展机会，提升自身持续发展的能力。同时，可以充分发挥乡贤的重要作用，组织本地种粮大户、养殖大户等到一些乡村振兴示范村学习交流，取长补短，将对方相对成熟的经验和模式引入本村，带领全村共同致富。

(二)组织赋权：建立良好的对话合作机制

传统发展模式的突出特征是公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性。(31)陈建平、 林修果：《参与式发展理论下新农村建设的角色转换问题探析》，《中州学刊》2006年第3期。政府通过“自上而下”的行政命令行使权力和分配资源，这种上级部门决策、下级部门执行的运行体制能够保证思想高度统一和工作高效开展，但也往往容易造成政策供给与实际需求的脱离，因此，对组织赋权应遵循政府转变角色定位、建立对话机制、开展紧密合作的逻辑顺序。具体而言：其一，政府主动转变角色。政府从大包大揽者变为服务者、组织者和协调者，使乡村振兴的推进实施向农民主体倾斜，需要强调的是，向农民主体倾斜并不意味着政府可以退出，乡村振兴中的政策法规、基础设施以及公共服务只能由政府提供，政府只是角色的“后退”。其二，建立平等的对话关系。乡村振兴战略不能单靠政府或农民群体，而需要政府和农民群体紧密互动才能实现，有效的对话机制就成为关键，这就意味着发展方式要从政府“自上而下”行政命令执行向注重农民“自下而上”意愿表达转变，从单向度管控方式向双向沟通合作方式发展，在乡村发展规划、基础设施建设等问题上充分征求当地农民的意见建议，使政府公共权力“自上而下”的运用同农民实际需求“自下而上”的表达形成“交集”。其三，加强政府与企业、社会组织合作。国外的实践表明，企业和社会组织在推动乡村振兴方面发挥了重要作用。我国农村数量更大、农民人数更多，乡村振兴的情况更复杂、任务更重，必须充分发挥企业、社会组织的力量，建立“政府-企业、社会组织-农民”三方合作机制，在农民职业技能培训、农村基础设施建设、乡村规划、合作社经营管理、农民思想动员和心理辅导等方面为企业和社会组织赋权，使其在农村的广阔天地大展身手、积极作为，为政府分忧。

(三)政治赋权：构建完善的制度保障体系

完善的制度体系是乡村振兴的前提条件也是重要保障。当前，国家关于乡村振兴的宏观制度体系已经基本形成，《乡村振兴促进法》也已正式实施，各级政府在落实过程中能否做到不偏向、不走样，充分反映党和国家的意志和导向、不损害农民群体的切身利益，具体制度体系的构建尤为重要。这些制度体系至少应包括政府内部职能分工制度、村民自治和民主制度、企业和社会组织向农村流动的规范引导制度等。第一，进一步完善政府内部职能分工制度体系。建立健全乡村环境治理制度、乡村规划制度、乡村资源保护和开发制度等，防止政府越位、政府缺位、选择性治理和碎片化治理问题，杜绝乡村振兴工作推诿扯皮、争权夺利和职能交叉情况发生。(32)沈费伟、刘祖云：《政府在乡村治理中的角色分析——基于有限政府的视角》，《长白学刊》2016年第3期。加强乡村振兴专项资金、项目、公共资源供给制度建设，保证在资金投入上优先保障、在项目支持上优先考虑、在公共服务上优先安排。通过持续深化制度改革和完善乡村振兴制度供给释放制度红利，维护农民的合法权益。第二，进一步完善村民自治制度。村民自治制度是农民群体实现各项民主权利的重要保障，完善的村民自治制度有利于提高农民群体的民主意识，因此应进一步明确基层政府同村民自治组织之间的责权关系，使其从传统的行政命令干预转变到支持、服务村民自治组织发展上来，保证村民对村内事务全部知晓、全程参与、全面监督。建立针对村两委的监督制度，成立由乡贤等组成的民间监督组织，规范村两委对村级资源的开发和使用权。第三，进一步发挥企业、社会组织在乡村振兴中的积极作用。建立健全企业、社会组织向乡村流动的财税优惠等相关政策法规，为其降低运行成本、提高积极性提供制度保障，与此同时，要配套出台“村两委-企业、社会组织”对接合作制度，规范引导双方在制度框架内开展紧密合作，减少基层政府的行政干预，为其积极主动参与乡村振兴营造良好的制度和政策环境。

“要切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用”这一论断提出后，重新审视政府和农民的角色定位，实现政府主导和农民主体的归位就显得尤为重要。农民才是乡村的主人，是决定乡村前途命运的根本力量，乡村振兴必须发挥农民的主体作用，这本质上是一种理念变革，不仅要考察农民的主体性基底、主体优势及能力等核心要素，还要明确政府在发挥农民主体作用中该如何作为。发挥农民的主体作用关键要赋予农民相应的权能，以唤醒农民的主体意识、保障农民的主体权利、提高农民的主体能力。基于此，本文从个体、组织、政治三个维度勾勒出了政府为农民赋权增能的基本框架和内容构成，为调动广大农民参与乡村振兴的积极性、主动性和创造性，激发乡村振兴的内生动力提供了可能路径，但具体效果还需实践加以检验。