强化综合协调能力是提升公共卫生应急管理能力的关键

冯占春

关于公共卫生应急管理能力的提升，结合此次新冠肺炎疫情的防治经验，可以从以下三个方面来重新审视。

一、相关背景和综合协调的意义

2020年初暴发的新冠肺炎疫情可以说是人类进入现代文明社会后，遇到的非常大的一个挑战。疫情什么时候可以完全结束，会演变到什么程度，现在还很难预测。之前有人预测很可能像“钟摆”一样，夏天跑到南半球，冬天又会再回来。但是自2020年6月北京新发地一度成为国内本土感染新的发生地，虽然当时北京的气温已达到35度，结果还是发生了。原来很多人猜想的钟摆式发生被证实是错的，病毒可能一年四季都不会离开。另外，这一次的病毒和以往发现的病毒不太一样，一些人甚至认为新冠肺炎病毒是一个“杰作”，怀疑其是人造产生。究竟怎样产生的，这是科学问题，科学问题还是应由科学家来溯源揭秘。从新冠肺炎病毒的生命力来说，首先，它的潜伏期不短不长，据现有研究数据表明，其可以潜伏14天甚至更长，而其在潜伏期就已经有了传染性，这样就增加了它的传染概率。其次，它的病死率不高不低，这样就导致感染者可以感染更多的人;另外，从传播途径来看，之前的结论是主要通过飞沫和接触传染，后来发现通过污水、粪便也可能传播。北京新发地疫情的暴发，经调查无论是从加工三文鱼的砧板，到三文鱼的口腔，都检测出了新冠肺炎病毒;另外，从变异性来看，近半年来收集的毒株已经全部报告给世界卫生组织，基本上都被认为与欧洲的病毒高度同源，其毒株和武汉早期的不太一样，这种差异使传染性进一步增加。重庆医科大学研究了重庆几十位有症状和无症状感染者，发现这些人体内的抗体持续的时间最长的有三个月。感染病毒后，抗体会使人体获得免疫能力。研制新冠肺炎疫苗也是通过激发人体自身的免疫能力，新冠肺炎病毒还兼有流感和肝病毒的某些特性。所以就这类传染病而言，由于现代生物技术主要通过疫苗来帮助人体产生抗体，新冠肺炎病毒在今后有可能会是可控的常态化存在。

目前，在还没有通过疫苗实现群体免疫前，我们更多的还是采用传统的传染病控制原则：隔离传染源、切割传染途径、保护易感人群。但是，在交通发达、经济一体化、人们崇尚自由的时代，要做到这一点，光靠卫生系统、或者一个部门是很难长时间做到的。疫情发生前期，我们能够应对疾病的医务人员比较少，因为在这次疫情之前，传染病发病率在逐渐地降低，感染科的医生数量有限，呼吸科也仅仅是内科里面的一个科室，再加上重症科，也没有多少医生，以至于到后期几乎所有科室的医生都加入进来。此外，包括医疗、防护物资供应等方面，都需要进行大量全面的协调，疫情前期暴露出来的很多问题都与协调有关。如垃圾车拉食品事件的发生，就是综合协调缺失的表现。另一个受人关注的乱象是前期口罩等防护物资没有得到合理调配，后来媒体呼吁非一线医务人员尽量不要戴N95口罩，把N95口罩和隔离服留给一线医务人员，真正要穿隔离服都是在最危险岗位的医护人员。在物资紧缺时就应当优先保证一线，但是谁来保证？这就是综合协调的关键所在。

二、综合协调在公共卫生突发事件应对中的内涵

什么叫协调？从管理学角度给它下了一个简单的定义，即正确地处理组织内外各种关系，为组织正常运转创造良好的环境和条件，最终保证目标的实现。

对于这次疫情来说，综合协调首先是国际上的协调。美国在我国发生疫情时最先中断和中国的航空联系，结果美国随后自己却成为全球最重的灾区。特朗普政府还一度污蔑称这个病毒叫“武汉病毒”，而如今，包括欧洲的病毒和美国的病毒在内是怎么发生的都还不太清楚。所以，习近平总书记一直强调，团结是抗疫的最有利武器，我们要形成命运共同体、生命共同体，这就需要国际层面的协调。其次是国家内部的协调，我国有一个名词叫做“联防联控”，中央建立了联防联控机制，它实质上是32家部委等单位组成的綜合协调平台，所以联防联控的本质就是综合协调。

简单回顾这次疫情中国际合作的情况可以发现，新冠肺炎带来了很多混乱，包括美国退出WHO等行为。但是，后疫情时代，通过这次事件也有可能促进国际社会在疫情防控方面的进一步合作。国内方面，现在要确保的仍是疫情控制、经济发展和人民生活的兼顾，这也是需要协调的。另外，对卫生体系来说，一方面要考虑包括中央、省、市、县、街道（乡镇）、社区在内的纵向协调，另一方面也要考虑部门之间横向的协调。

三、疫后应急体系建设策略的建议

从具体的策略建议来说，首先，还是要巩固国务院提出来的联防联控机制。可以说联防联控机制是武汉在疫情暴发以后，经过前期的混乱，通过反思建立起来的协调机制，这个是非常正确的，要坚持下去。就湖北来说，应该建立一个应急管理体制改革示范区，武汉这次是重灾区，同时也具有比较好的条件。国家应该支持湖北武汉建立一个应急管理体制改革示范区，形成一个跨部门、跨区域的综合协调系统，包括医疗卫生、物资生产供应等，形成完整的体系。

其次，加强医疗卫生体系整合。2020年6月20日北京4家医院被国家卫健委通报院内感染防范工作不到位。疫情前期，武汉一些医院处于风口浪尖，院内感染比较多，从专业的角度看，当时对新发传染病认识不清，加上一些管理问题，出现感染的情况情有可原。但是北京这4家医院，特别是在有武汉和当前国内外的经验教训的背景下，作为国家顶级的医院还出现这类问题，也提醒我们要进一步思考应该建立何种医疗卫生体系。湖北出台了建设公共卫生体系的方案，要加强疾控系统建设，这其中一定要注意医院也是公共卫生体系的一个有效组成部分这一关键点。这次疫情在武汉发生后，包括金银潭医院、武汉中心医院、湖北省中西医结合医院、同济医院和协和医院在内，出镜率都很高。因为病人感染以后，第一个去的地方就是医院，所以医院是整个公共卫生体系的前哨阵地，如果把医院和公共卫生体系完全隔离开就大错特错。而怎么样使这两个体系有机融合起来，这是必须考虑的问题，如果公共卫生和医疗，还是“两张皮”，缺乏有机的整合和协调，最后再碰到类似问题大概还会犯。再次是物资的储备。物资储备不一定是现成物质的储备，同样要思考能否建立一个可持续的储备制度，将生产、流通、使用环节都协调好。

最后，这次武汉之所以能够战胜疫情，笔者认为最关键的还是社区。光靠医院的救治，病人是越救越多，最终我们还是要借助社区阻断传染链条。在封城前期，我们并没有封住病人和社区，病人和疑似病人四处奔波就医，家里又没有隔离条件，就形成了一个“死结”。在这种情况下，社区动员就起到了决定性作用。钟南山院士说，武汉是一个英雄的城市，他当时眼睛含着热泪，为什么含着热泪？因为武汉当时冒了巨大的风险，而社会动员最终在我们战胜疫情的过程中发挥了巨大的作用。

（作者系华中科技大学同济医学院医药卫生管理学院院长、教授，博士生导师）