财政补贴养老保险基金的法律逻辑

■文／杨复卫

我国中央财政每年均拨付大量资金补贴养老保险基金，支持养老保险事业发展。面对巨额财政补贴，应当厘清养老保险与国家财政间的逻辑关系。从历史的角度观察，财政补贴养老保险基金弥补了养老保险改革中的“转制成本”缺口，即解决“老人”和“中人”直接由养老保险基金给付养老金而形成的“历史债务”问题。然而，这个回答很难解释为什么财政长期甚至永久持续补贴，因为基金缺口可精准测算，不可能长期或永久存在。显然，问题并不仅限于此，其背后还存在更为深层的理论问题，如履行养老保险中的国家义务。本文拟就此理论问题展开论述。

财政补贴补偿养老保险基金的政策负担

我国社会保险立法均强调推进养老保险费征缴的规范化。如，1999 年颁行的《社会保险费征缴暂行条例》第13 条、第23 条和《社会保险费申报缴纳管理规定》，规定了社会保险费征缴机构的职权，推动社会保险费规范化筹集。2010 年颁行的《社会保险法》在第63 条和第86 条也规定了用人单位未缴纳社会保险费时，保费征收机构可强制征缴。2018 年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》以及中办、国办出台的《国税地税征管体制改革方案》，明确了社会保险费征收机构为税务机关。立法和改革方案的目的在于通过强化征收机构的权限范围与征缴手段，提高保费征缴能力。然而，审视历年《中国企业社保白皮书》，我国企业社会保险缴费基数的合规比例始终徘徊在低位，其中，2015 年合规比例为38.34%，2016 年低至25.11%，2017 年继续跌为24.1%，2018 年增加至27%，2019 年提升到29.9%。究其原因，在于我国养老保险基金需承担部分公共政策职能，既定规定通常会被特定形势下的公共政策改变。例如，2019 年中央规定养老保险单位缴费可由20%降至16%。2020 年的“新冠疫情”对企业的生产经营造成严重影响，中央出台了阶段性减免企业社会保险费政策，推动企业有序复工复产，支持稳定和扩大就业，发挥了较好的政策效果。

实践中的养老保险费征缴政策更为灵活，地方上甚至以政策代行法律。原因在于，养老保险费支出直接影响企业收益，导致部分地区将养老保险费征缴当做政府的公共政策工具。以养老保险费降费之前“工资总额的20%”的原则规定来说，因政策预留有“缴费比例低于20%由省级人民政府确定”的例外规定，导致中央政策在地方落实时，地方政府通过种种“土”政策重新解读、规制，既定的缴费比例在地方政策的引导下发生了变化，未足额征收现象甚为常见。地方政府在养老保险费合规征收与招商引资、部分企业生存之间纠结徘徊，导致独具特色的地方政策变通执行法律规定。表现为东部绝大多数地级市养老保险基金较为充足，通常选择低于20%的缴费比例。例如，G 省确定全省缴费比例为14%，高于和低于14%缴费比例的均调整至14%。西部地区因区位劣势，为吸引企业投资通常在其招商引资办法规定社会保险费缴纳可低于既定比例，如兰州新区在2018 年招商引资办法中提到“企业社保费率降幅40%以上”，以扶持“小微企业、困难行业和困难企业”为理由将“单位缴费部分按缴费基数的12%缴纳”，以合法形式规避20%缴费基数的规定。前述做法实则将养老保险缴费作为政府社会治理的工具，无形中降低了养老保险基金的支付能力。由此，财政补贴在客观上具有补偿养老保险基金负担的功能。

财政补贴缓解养老保险基金的支付压力

养老保险创设初衷在于以“团体性”“互助性”的形式防范和化解社会大规模风险。然而，解决社会风险的社会保险本身也面临诸多风险，源于养老保险的良性运转与作为集体资源的保险技术具有普遍联系。保险技术通过财务控制达到对风险的管理，通过风险的自我承担和转嫁实现对风险的抑制，进而通过事先的财务安排，解除参保人对损失的担忧，保障其经济利益。如若忽视对保险技术的运用，短期内影响养老保险制度的运行质量，体现为保险费缴纳不足额乃至逃避缴费，难以达成财务的事先安排，直接影响养老保险基金运行的可持续性；长期来看，导致养老保险应对人口老龄化的内生机制将逐渐弱化并致使财务面临潜在风险。养老保险财务运转受内部的“缴费—待遇”间财务负担的技术行为影响，外部受国家所欲达成的社会和谐、稳定目的束缚。这种外部的束缚源于社会保险自身所承载的社会预护功能与国家所欲实现的社会和谐、稳定理想具有趋同性，实则是国家的一种政策性目的：通过养老保险运转解决部分社会问题，从而将养老保险与国家义务紧密相连。正如前文所言，我国养老保险缴费承担了政府的部分公共政策，结果便是养老保险缴费降低而保险待遇支付金额增长，“现收现付制”的财务体系将难以为继，“缴费—待遇”间的收支平衡状态将被打破，养老保险财务风险增加。

世界上并无完全相同的养老保险制度模式，各国养老保险模式选择与本国政治、经济制度以及保险技术运用路径等国情不无关联。因此，美国学者德沃金认为养老保险是一种“政策性”的社会安定解决方案。我国养老保险制度脱胎于劳动保险制度，经历了从单位保险到社会保险的整体变迁，政策性因素的影响在其中留下了深深的烙印。当养老保险基金充当政府的社会政策工具时，政策因素的过量介入势必冲淡养老保险运转所要求的保险机理，保险技术的效用发挥受到限制。此时，如若没有外部财力支持，养老保险财务难以靠自身运转获得持续，养老保险财务可能运转失灵。正如市场失灵需要国家干预一样，养老保险财务运转失灵也需要政府财政干预，这正是“有为”政府义不容辞的责任，何况该负担的产生乃是为代替履行政府的公共职能。一个重要例证便是我国“东三省”国企较多，养老保险基金实际承担了政府的部分社会职能，对养老保险基金的持续支付形成压力。仅靠养老保险“缴费—待遇”的自身运转难以为继，需要国家财政持续进行补贴。正如有媒体针对养老金支付的评论，提到弥补养老保险基金缺口不是数学题，而是政策问题。可见，财政补贴可缓解养老保险基金的支付压力。

财政补贴践行养老保险中的国家责任

我国历来存在着“养儿防老”和“多子多福”的观念，家庭养老依然是主要的养老方式。随着计划生育政策实施以来，家庭结构小型化、少子化现象加速，照护年老一代人的中间世代人数锐减，家庭养老面临挑战。在人口“少子化”和“老龄化”的趋势下，传统的家庭养老功能日渐式微，社会保险养老渐成重要补充。生育政策的改变已不能逆转这一趋势。在社会保险养老模式构筑中，面临诸多内外部挑战，时刻危及养老保险财务的运转和永续发展。如人口老龄化对养老保险财务平衡的冲击，在缴费率降低、赡养率升高的情况下，需财政大量补贴以平衡“缴费率=替代率×赡养率”公式。当下，我国人口老龄化程度愈发严重，表现在65 岁及以上深度老龄人口占比持续增加，预计到2050 年，65 岁及以上人口比例将超过20%。这直接导致赡养率从2000 年的0.30持续上涨到2017年的0.38。此外，我国人口预期平均寿命在过去十几年里提高了5.1 岁，有学者通过建立高、中、低三种方案人口预测模型，测算出即使退休年龄不改变，养老基金支付年限也会相应增加。对财政补贴养老保险基金而言，不能简单套用数学公式测算，还应观测基金运转中的其他财务问题。从法律角度审视，国家补贴养老保险基金并非仅仅理解为扶持和帮助，还须考虑是否存在国家养老义务命题。毕竟社会保险养老隶属民生问题，法治视野下亦属于生存权问题，以法治和生存权的意识处理社会养老保险时，应将其作为基本宪法权利问题对待，财政补贴养老保险基金并非仁慈或恩惠，而是国家履行的宪法义务。

当养老保险基金支付面临危机时，危及个人基本生存权，国家为照顾人民之生存责无旁贷地主动接管，体现的是有为政府为人民的担当精神，而非简单的履行某种具体职权。国家给付行政理论认为，国家应对社会中危及公民基本生存权利事件进行干预，寻求国家的积极作为以保障公民的基本生活，特别是保护社会弱者达成实质平等。家庭养老模式中，主要体现公民对自由权利的行使，在道德和法律约束下子女履行照顾长辈的义务；与之相对应的养老保险则建立在社会共济基础之上，个人力量履行社会照顾义务显得杯水车薪，需要国家的加入。

换言之，国家与公民关系的主轴应是国家义务与公民权利的关系，而非国家权力与公民权利。公民养老保险权利保障不能寄希望于国家权力，而应仰仗于国家义务。此时，当个人或较低层级的团体均无法满足公民基本生存需求时，国家应责无旁贷地负起积极支援、协助乃至承接的义务。我国养老保险由国家举办，养老保险基金的管理、运行和支出均由国家负责，这也印证了国家在实践运作中已经设计了承担必要义务的规则。另外，养老保险制度牵涉社会资源重新分配，财政补贴还关系对国家财政的限制，故应具备必要的宪法规范。宪法第45 条对此进行了有力回应，提出我国公民在年老等情形下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险。可见，财政补贴养老保险基金是践行现代法治国家对人民生存照顾的责任。