撑起我国第三支柱养老金

■文／安华

2021 年3 月5 日，李克强总理作政府工作报告时，对养老保险制度改革进行了阐述，提出“推进养老保险全国统筹，规范发展第三支柱养老保险”的战略发展方向。这是第三支柱养老金首次纳入政府工作报告，体现出国家为应对人口老龄化，构建多层次、多支柱养老保险体系的信心和决心。借鉴国际经验，积极构建第三支柱养老金的制度体系、运行机制和监管体制，是推进老龄社会治理水平现代化和完善社会保障治理能力现代化的重要举措。

1994 年世界银行首次提出“三支柱养老金”的概念，并积极向各国推广这一创新模式。三支柱养老金模式兼顾了公平与效率，对养老的政府责任、雇主责任和公民个人责任进行清晰界定和合理分配。

我国提出的多层次养老保险体系与世界银行提出的多支柱养老金体系总体相似，但也有显著差别。我国第一层次基本养老保险包含了社会统筹与个人账户两个部分，带有现收现付和账户积累的双重功能。我国第二层次企业年金（职业年金）、第三层次个人养老金则与世界银行提出的第二、第三支柱基本对应。目前我国第一层次基本养老保险呈现一柱独大的特征，职工养老保险与居民养老保险目前已覆盖近10 亿人。第二层次企业年金、职业年金覆盖人群不足6000 万人，其中大部分属于2014 年机关事业单位养老保险改革后参保的职业年金人群，绝大多数企业劳动者未被纳入。第三层次个人养老金尚处于局部地区试点阶段，覆盖人群十分有限。根据国际经验，第三支柱个人养老金是公共养老金的重要补充，特别是对于新业态从业人员和自由职业者有很好的适应性和匹配性，亟待大力推广。

第三支柱养老金 发展面临的问题

体量过小。中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2020》显示，截至2019 年底，我国第一支柱基本养老保险基金规模达到6.3万亿元，第二支柱职业养老金规模达到了第三支柱养老金的规模扩张和品质提升。从国际经验来看，第三支柱养老金是一种给予市场化机制运作的养老金管理模式，是一个十分开放的概念范畴，凡符合法律和政策规定的各类金融产品均可以作为第三支柱养老金的实现形式和生成机制。目前单一的保险型运作模式和产品形态严重制约了第三支柱养老金向纵深发展，导致市场空间狭小，参与者有限。

缺乏统一信息平台。尽管第三支柱养老金目前仅在部分地区试点，但随着试点范围的扩大和参与机构的增加，以及政府履行监督管理责任的落实，其对3.2 万亿元，而第三支柱个人养老金仅有几亿元的基金积累。三支柱养老金发展不平衡且存在较大的结构性矛盾。第三支柱养老金发展不充分，成为制约我国多层次、多支柱养老金体系建设的短板。造成第三支柱养老金发展缓慢的原因，包括税收优惠激励不足、购买与退税流程复杂、权益转换和投资增值渠道不畅等方面。

形式单一。目前我国第三支柱养老金仅有税收递延型和专属商业养老保险两种形式，且仅在部分省市试点，涉及的金融业态和产品形式较为单一，制约信息收集、汇总、处理和共享的要求越来越高。目前还没有形成第三支柱养老金全流程管理的信息服务平台，导致政府监管信息不对称、金融机构信息获取成本偏高、个人权益转移和信息查询困难等问题。第三支柱养老金在账户管理、投资运营、待遇支付等流程的信息不公开、不透明，影响了个人对金融机构的信任度和参与积极性。

与第一、二支柱衔接不畅。三支柱养老金体系设计是一项复杂的系统工程，需要统筹规划与合理配置。目前我国养老金三个支柱的目标定位较为模糊，发展基础与发展速度差异较大，三个支柱之间的相互联系较为松散。只有参与企业年金（职业年金）要求以参加基本养老保险为前提条件，第三支柱养老金与基本养老保险和企业年金（职业年金）之间的转换关系没有相关政策规定，无法实现有效的权益转换和账户整合，也无法实现养老金积累和基金投资的集约效应和规模效应，同时还增加了养老金的运营管理和交易成本。

国民养老财富储备意识不强制约发展。“中国养老金融50 人论坛”发布的《中国养老金融调查报告（2021）》显示，国民对于通过市场化手段进行养老金积累和养老财富储备有一定的认知度和接受度，77.79%的调查对象的养老金储备在50 万元以下，31.91%的调查对象的养老金储备在10 万元以下，而调查对象对养老金储备规模的平均期望值为72.65 万元，调查对象养老财富储备的主要形式仍是银行存款和国债，对股票、基金、信托等新型养老财富储备形式接受度仍然较低，对基本养老保险的依赖度较高。国民的养老金融素养、养老风险意识和养老理财规划能力均在一定程度上制约着第三支柱养老金的发展。

多渠道发展第三支柱 养老金的路径

探索三支柱养老金的统筹协调机制。三支柱养老金是一个统一的老年风险保障有机体，需要统筹协调三个支柱的缴费、投资和待遇支付水平，合理规划各支柱的待遇水平和发展规模，统筹规划三支柱间的税收优惠与财政补贴政策；均衡政府、雇主和公民个人的养老责任与义务，兼顾制度公平与运行效率，提升三支柱养老金的治理能力与风险控制水平；建立三支柱间的衔接与转换通道，优化养老金的结构与参量，提高老年风险综合保障能力。

促进从养老保险到养老金融的思维转变。从国际经验看，养老金的积累不仅有养老保险，还有养老基金、养老信托等方式，符合条件的银行养老储蓄和理财、公募养老基金、商业养老保险等都可以作为第三支柱养老金的合格合规产品。养老金的的内涵与外延正逐步由养老保险向养老金融拓展。随着金融创新和金融衍生工具的发展，养老金产品日趋丰富，形成了多样化和层次化的养老金业务模式，开放性产品谱系与业态应运而生。基于养老金融理念创新的第三支柱养老金发展模式，在促进市场竞争和提高效率的同时，也能够满足不同年龄、职业、收入和风险偏好群体的个性化需求。

加快第三支柱养老金信息平台建设。尽管第三支柱养老金是市场化运作的个人养老金，但其属于国家养老金体系整体建构中的一个重要组成部分，政府有责任和义务为其提供公共服务信息平台。建立公共信息平台的目的有三个：一是整合政府相关管理部门的信息，强化养老金的监督管理；二是整合个人账户的信息，提高资金筹集、管理和支付的效率；三是整合金融机构等市场供给主体的信息，降低交易成本，促进共享效率的提升。第三支柱养老金的发展坚持市场化导向，市场主体和交易信息数量巨大，政府必须通过公共服务平台并借助互联网和大数据技术获取监督管理对象的相关信息，同时发挥信息平台对于降低金融机构交易成本和形成信息共享的积极作用。同时，以账户制为核心的第三支柱养老金制度架构，与现有第一、第二支柱的个人账户及住房公积金账户形成同素异构的排列组合，需要统一公共服务平台进行账户整合、信息对接与数据存储。

优化第三支柱养老金税收政策。充分发挥税收优惠对于金融机构和参与个体的激励功能。适当减免金融机构经营第三支柱养老金产品所得收益的增值税和企业所得税，通过降低经营成本提高金融机构的参与积极性。通过专项扣除等形式进一步提高个税优惠力度，将没有参加企业年金（职业年金）群体的第二支柱税收优惠额度合并到第三支柱养老金，提高税收优惠的总额度，充分发挥税收杠杆作用，提高个人养老储备与投资的积极性。进而逐步形成以税收优惠为基础的激励体系和动力机制。

加强第三支柱养老金的政策宣传与投资者教育。国民对于我国三支柱养老金的体系架构认知不足、了解有限，对于第一支柱公共养老金高度依赖，对第二支柱养老金期望不高，对第三支柱养老金知之甚少。政府应加强第三支柱养老金的政策宣传力度，适时扩大试点范围，增强制度覆盖的普惠性和公平性，使之作为养老金一个独立支柱的功能得以有效发挥。随着第三支柱养老金产品的不断丰富和养老金融工具的不断创新，需要通过加强金融知识的普及和教育，提高国民的养老金融素养，增强对于第三支柱养老金的认知程度和参与意愿，特别是需要不断提高国民对于养老金融投资工具的选择能力和风险识别与控制能力，确保养老财富储备的安全性与收益性得到最优组合，同时兼顾资产配置的流动性，科学、理性选择适应个人生命周期特征的养老金管理产品。

拓展第三支柱养老金的筹资渠道。第三支柱养老金的私人养老金属性决定了其具有参与阶段的个体自愿选择性和投资阶段的个体自主选择性，较之具有政策强制性的公共养老金而言，具有更大的缴费灵活性和筹资多元性特征。除工资之外，个人的经营性收入、财产性收入、转移性收入等非工资性收入均可作为第三支柱养老金的筹资来源。