以治理能力现代化促大庆县域经济高质量发展研究

王晓琴

（中共大庆市委党校，黑龙江 大庆163313）

县域作为连接城市与乡村的关键场域和区域经济的基本单元，是国家治理中非常重要的基础环节和推动经济高质量发展的前沿阵地。以治理之道破解县域经济发展之困，对大庆全面振兴全方位振兴，争当全国资源型城市转型发展排头兵具有不可替代的重要作用。高质量的县域经济既是县域治理的基本目标之一，也是其前提基础。

一、大庆县域经济发展现状与地方政府治理实践

（一）大庆县域经济发展现状

县域经济作为拉动区域经济增长的重要力量，在大庆争当全国资源型城市转型发展排头兵的过程中，发挥着越来越重要的作用。经过近30年发展，大庆县域经济取得了较大进步，经济总量不断壮大，规模不断扩张，实力不断增强，在促进工业化、城镇化以及城乡统筹协调发展方面的作用愈加明显。在2019年全省县域经济高质量发展考评中，大庆市县域经济平均得分位列全省第二，发展质量和活力都很好，未来发展空间巨大。但是，对标市委市政府要求和百姓期待，仍然存在一定差距，主要表现在经济综合实力偏弱、竞争力不强，产业结构不合理、质量不优，经济创新驱动不明显、创新要素供给乏力等。

（二）大庆县域政府治理能力现代化运行情况

大庆县域政府通过自身改革与调整，治理能力建设水平不断提升。通过优化政府组织结构，对政策制定、业务办理流程、信息采集、管理模式等进行创新，政府治理的信息化建设明显改善。通过整合社会资源，逐步构建起“政府主导+多元主体”共治模式，利用地方社团、行业协会、社区等组织，架起政府和群众之间的沟通桥梁。

二、地方政府治理助推大庆县域经济高质量发展面临的困境与挑战

（一）基层治理理念相对滞后

从大庆县域治理实践来看，还没有完全摆脱传统的治理习惯。地方政府具有典型的“权小事多、人少责任大”的特征，承担着发展区域经济、维护社会稳定、调节社会矛盾、处理公共危机等方面的压力。维稳的思维惯性，会导致政府决策行为的短期化与片面化，出现看重“短期利益”忽视“长远利益”，看重“经济利益”忽视“生态保护”的现象。

（二）共建共治共享治理体系尚未成熟

受传统观念影响，县域政府习惯于“大包大揽”的家长式作风，这在很大程度上削弱了社会力量参与治理的积极性。同时，基层群众参与政府治理的热情也不高，主观上不愿意参与。群众参与渠道单一、参与层次较低，也阻碍了公众与政府的沟通交流。

（三）基本公共服务供给存在短板

在县域，基本公共服务供给问题仍然是制约县域经济高质量发展的短板。大庆县域发展水平普遍不高，县级财政收入占GDP比重更是不足10%，因此，大庆4县的基本公共服务方面的财政支出比重偏低，基本公共服务供给水平与发达县域存在较大差距。同时，由于大庆市县域市场化程度低，基本公共服务主要由政府直接提供，社会参与度比较低，一些有资质和能力提供公共服务的社会和市场力量难以进入基本公共服务领域。

（四）基层干部治理能力有待提升

基层领导干部治理能力是影响县域治理成效的关键性因素。从实践来看，基层干部在治理能力方面还存在诸多不足。在基层，普遍存在干部工作“因循守旧”、创造性不足的问题。由于基层工作的特殊性，使得很多基层干部在工作中缺乏积极性，作风僵化，不同程度的存在形式主义、官僚主义等不良工作作风。

三、地方政府治理助推大庆县域经济高质量发展的路径选择

（一）加强顶层设计，准确站位谋发展

习近平总书记在讲话中多次提到“顶层设计”，县域治理也要提高站位，抢抓发展机遇，“上接天线、下接地气”，科学谋篇布局，找准服务县域经济高质量发展的切入点和着力点。

1.准确把握职能定位。实现县域治理能力现代化，首先要厘清政府、市场和社会三者之间的关系及各自的边界，准确把握其职能定位。从大庆4县政府职能发挥情况看，经济调节职能发挥得比较到位，但在市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能方面还存在弱项，政府职能履行有失偏颇。为了与经济高质量发展的要求相适应，需要建立起高效、规范的政府职责体系，做到“不越位”“不缺位”“不错位”，首要的一点就是要进一步转变职能，转变观念，由“管理型政府”向“服务型政府”转变，由“全能型政府”向“有限型政府”转变。在法治框架下，对于市场本身能够运作和解决的问题，政府不再干预。政府需要制定好科学规范的行业制度和规则，尤其要注意知识产权的保护；维护公平的市场经济秩序；加强对自然生态环境的保护，实现可持续发展；做好对社会资源的合理分配，缩小贫富差距。

2.科学制定发展规划。县域经济的高质量发展离不开政府部门的统筹指导、前瞻规划。首先，地方政府在制定发展规划时要主动将县域发展摆进全市乃至全省、全国发展大局中去，立足县域实际，突出当地特色，科学合理地制定发展目标。其次，由于大庆4县资源禀赋相近，可以通过政府间的合作，建立协同发展规划，延长产业链，实现产业规模化发展。再次，各县政府要具有前瞻眼光，把本地最具优势、最具潜力的产业做大做强，制定产业发展规划，通过“一业兴旺”带动“百业繁荣”。

（二）建立联动机制，多措并举齐发力

地方政府助力县域经济发展应建立起多效联动机制，各项制度、政策相互支撑、有效衔接，形成良性互动的格局。

1.建立县域治理与乡村振兴一体发展机制。农村经济作为发展县域经济最薄弱的环节，直接影响县域经济整体发展质量。地方政府在追求县域经济高质量发展的过程中，要把乡村振兴作为一项重要内容统筹考虑，应按照习近平总书记“把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来”的指示精神，依据乡村振兴和县域经济总体发展规划，建立起县域治理与乡村振兴一体化发展机制，通过“以工补农、以城带乡”，加快形成城乡互动、良性循环的发展局面，促进城乡融合发展。

2.建立县域经济与环境社会耦合发展机制。衡量县域经济高质量发展水平不能只看重经济指标，要综合考虑经济——社会——环境等多重指标。从大庆县域发展来看，经济发展与生态环境、社会发展之间还没有完全同步，三者之间还存在不协调的现象。对此需要综合施策，建立可持续的“环境——经济——社会”耦合发展系统，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，推进生态文明与经济社会发展相得益彰，只有这样，才能将资源环境生态优势转换为经济社会发展优势。在绿色发展的基础上，促进产城融合，实现产业发展与城市建设相融合。

3.建立产业之间与区域之间协调发展机制。推动县域经济高质量发展，要处理好产业结构之间的关系。大庆县域经济发展水平不高，广大的农村地区仍然以传统农业为主，农产品附加值较低，为了促进农民增收，必须将农业与工业、服务业有机融合，实现农业产业化、集约化、特色化发展。县域经济的发展是合作共赢的过程，作为政府部门，要充分研究探寻顺应当地产业集群的发展方式，积极与周边各经济体进行合作，共同打造产业集群联合体。

（三）优化营商环境，创新创业添活力

习近平总书记指出：“投资环境就像空气，空气清新才能吸引更多外资。”[1]52-55良好的营商环境对县域经济的发展至关重要。

1.打通“最后一公里”，营造高效政务环境。经过多年努力，大庆市营商环境不断改善，但县域营商环境优化还存在诸多障碍，在简政放权方面还存在很多“减而未简”现象。要进一步推动简政放权，简化办事流程，合理设置审批事项条件，降低制度性交易成本，真正推动中央、省、市各项政策落实，进一步完善政务信息平台，整合信息服务资源，以“便民、利民”为目标，强化政务服务和技术融合，打通服务县域经济的“最后一公里”。

2.打造人才发展高地，创建良好发展环境。现阶段，大庆县域人才外流问题比较严峻，且引才政策尚处劣势，所以，大庆县域要结合自身实际，发挥自身比较优势，围绕县域经济发展模式和产业布局，在人才引进上给予政策支持。同时，实现引才与引智并举，充分利用互联网技术，为县域发展远程助力。除了引进人才，县域还要充分挖掘利用好本土人才，结合不同行业领域的人才特点，进行因才施策、科学培养，最大限度开发人才专长优势。

3.构建亲清政商关系，优化民营经济环境。县域经济实现高质量发展，必须充分发挥民营经济的作用。地方政府要为打破各种限制，进一步优化民营经济环境。最大限度取消行政事业性涉企收费，进一步降低民营企业的税收负担；拓宽金融渠道，帮助解决融资难的问题；加大知识产权保护力度，保护民营企业合法权益。同时，为了进一步提高服务质量，要充分发挥工商联、商（协）会的桥梁纽带和参谋助手作用，将经济建设所需的技术、人才、资金等要素聚集，激发社会发展合力。

（四）完善要素保障，补齐短板促振兴

补齐要素短板，不断丰富要素供给，让各要素能够自由流动，是促进县域经济高质量发展的重要保障。

1.加强新型基础设施建设。所谓“新基建”是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。[2]49-51近年来，我国新型基础设施建设（以下简称“新基建”）在助力经济发展方面发挥着越来越重要的作用，对高质量发展的支撑作用也越来越明显，是现阶段助推县域经济高质量发展的重要突破口。新基建能带动更多的新兴产业投资，精准化对接区域发展战略，有效推动产业智能化转型。

2.激活公共服务多元合作机制。为了达到1+1＞2的效应，需要政府、企业、社会组织等有效协同，通过采用授权、批准、外包、公私合作、购买等模式来提供有效的公共服务；通过建立完善的激励制度，促进各主体协调发展；通过拓宽参与的路径和渠道来引导公民参与公共服务，对于社会组织要加强培育，适当降低参与的门槛。