论高校中国特色现代化治理体系的建构

武群堂，沈建锋

（浙江金融职业学院，浙江 杭州310018）

2013年11月，中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。在此之后，高校中国特色现代化治理体系建构的理论研究与实践探索进一步深入。凸显其结构性的顶层设计和制度取向的基本框架以及从探索到设计到落实的历史进程，呈现其顶层设计与整体推进相结合的显著特点，对于推进高校建构中国特色治理体系和治理能力现代化有着十分重要的理论和实践价值。

一、结构性的顶层设计

要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。”[1]2014年，全国教育工作会议指出，“推进教育治理体系和治理能力现代化，就是要适应国家治理体系和治理能力建设，根据教育发展的自身规律和教育现代化的基本要求，以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以转变政府职能为突破口，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更好地调动中央和地方两个积极性，更好地激发每个学校的活力，更好地发挥全社会的作用。”[2]明确指出了高校中国特色现代化治理体系的政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与等结构性构成要素。

在高校治理体系中，坚持和完善中国共产党的领导一直被特别强调。这是由中国的国家结构所决定的政治定势。在高校治理体系中更好地坚持和完善党对高校的领导是一个关乎高校治理体系和治理能力现代化的核心问题。在这一既定的政治前提下，建构高校中国特色现代化治理体系，必须从顶层设计上解决好4个问题：一是落实“党领导下的高校”和党的领导问题，坐实现代化高校治理体系中党的领导；二是加快转变政府职能，这是简政放权、创新方式，把该放的放掉，把该管的管好，做到不缺位、不越位、不错位的关键问题；三是学校自主办学，建立以学校持续健康发展为导向的工作机制，最大程度地激发学校作为教育“细胞”活力的问题；四是社会广泛参与，“调动各方面发展教育事业的积极性”的制度安排问题。

二、体系建构的基本框架

1.党委领导下的校长负责制。党的领导是高校建构中国特色现代化治理体系的核心问题。党委领导下的校长负责制是高校中国特色治理体系的根本框架。《中国共产党章程》规定，“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用”。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（中发[2010]15号）第三条规定：“高等学校实行党委领导下的校长负责制”。一是坚持高校党委领导下的校长负责制。党委领导下的校长负责制“是我国高校领导体制长期探索、吸取正反两方面经验教训的历史选择”[3]“是我们党对高等学校领导的根本制度，是高校坚持社会主义办学方向的重要保证，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善”。[4]二是完善高校党委领导下的校长负责制。《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（中办发[2014]55号），就进一步坚持和完善党委领导下的校长负责制提出要求并作出规定，为加强和改进党对高校的领导，加强和改进高等学校党的建设，办好中国特色社会主义大学，以及为高等教育事业的科学发展提供了思想保证、政治保证和组织保证，为完善中国特色现代大学制度提供了重要遵循。

2.政府宏观管理。政府转变职能，下放权力，由原来的直接行政管理转向间接的宏观调控是正确处理政府与高校之间关系的核心问题，是推动高校形成自我定位、自我发展、自我约束体制机制的关键所在。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）就“推进政校分开、管办分离”作出明确规定，要求“适应国家行政管理体制改革要求，明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任”，是指导全国教育改革和发展以及转变政府职能，加强政府宏观管理的纲领性文件。为进一步完善政府宏观管理，2014年起，国家教育体制改革领导小组、教育部等又先后印发《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》（教改办[2014]1号）《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》（教改办[2014]2号）《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教政法[2015]5号）和《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法[2017]7号）。转变政府职能，加强政府宏观管理，建构政府与高校之间新型关系，必须做到并做好“管放”“两手抓”“两手都要硬”。一方面，要进一步明晰中央和地方政府权责，充分发挥中央和地方两个积极性。另一方面，以“依法确定权力和依法行使权力”为前提，“坚持放管结合。既要解决政府越权越位问题，把该放的权坚决下放，又要完善监督制约机制，切实做好事中、事后监管，逐项查看措施是否及时跟上、有力有效，是否存在监管漏洞和衔接缝隙，把该管的管住管好”。[5]

3.高校自主办学。当前，现行的管理方式存在许多不适应的地方：政府与高校关系尚未完全理顺，职能越位缺位问题尚未得到很好解决；管理方式单一，综合运用立法、拨款、规划、信息服务的意识不强、能力不足；一些高校内部治理不够完善，自律机制建设薄弱，影响了自主权的有效行使。[6]这些问题一定程度上束缚了高校发展的生机活力，制约了高校功能的发挥。为了从根本上解决上述问题，《教育规划纲要》对“落实和扩大学校办学自主权”做了专门规定。《关于进一步落实和扩大高校办学自主权，完善高校内部治理结构的意见》又进一步做了宏观部署，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议和第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议两次修正的《高等教育法》对高校办学自主权、中国共产党高校基层委员会领导职责、校长职权、学术委员会职责等方面又从国家法律层面上进行了明晰与确认。高校自主办学与建构中国特色现代化治理体系，除需要教师、学术委员会等相关主体积极、公正、公平参与之外，同时需要一个保障他们关注学校治理诸事务、介入学校治理的制度机制。为从根本上改变教职工代表大会、学术委员会长期以来在一定程度上囿于“事务主义”与“学术咨询”状况，为使之回归“多元治理”的固有轨道，教育部相继发布了《学校教职工代表大会规定》（中华人民共和国教育部令第32号）和《高等学校学术委员会规程》（中华人民共和国教育部令第35号）等一系列文件，将重点落在高校治理体系建构等制度与法律保障问题上，从顶层设计了党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与为主要内容的学校内部治理结构。

4.社会广泛参与。建立理事会或董事会，是加强高校与社会互动联系，构建高校与社会新型关系，建立健全社会监督与支持学校发展长效机制的重要制度与路径。在高校改革发展过程中，理事会或董事会仍存在“法律地位不明，产生方式及义务不明确，结构松散，缺乏有效的管理与监督机制，忽视利益相关者权益”等问题。[7]《中华人民共和国教育法》《高等教育法》关于高校法人资格的相关规定，为高校建立理事会或董事会制度提供了的法律基础。《普通高等学校理事会规程（试行）》（中华人民共和国教育部令第37号）也将重点落在社会广泛参与这一重要问题上，较好解决了关乎现代化治理体系中“调动各方面发展高校的积极性”“多元共治”的制度安排问题。

上述分析可见，我国高校已经从宏观和微观两个层面上建构起中国特色现代化治理体系。前者包括政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与，建构起学校与外部的新型关系；后者包括党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与，建构起中国特色的高校内部关系。

三、从设计到落实

在高校中国特色现代化治理体系中，无论是中国共产党的领导权，还是政府宏观管理，抑或是高校自主办学与社会广泛参与；无论是党委领导、校长负责，还是教授治学、民主管理、社会参与，关涉的都是相对独立的部门与职能，需要一个共同的行动平台，才能有效整合其治理力量与能力，真正将高校治理体系与治理能力安顿在现代化与法治的框架内。

《高等学校章程制定暂行办法》（教育部令第31号）就提供了一个整合高校治理主体、力量与能力的共同平台。一是高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权。这就从根本上杜绝了政府管理教育存在的越位、缺位、错位的现象。二是按照高等教育法的规定，健全学校办学自主权的行使与监督机制。根据学校实际与发展需要，科学设计学校的内部治理结构和组织框架，强调学校自主办学要依法、公开、自主与科学，这是当前条件下高校构建现代化治理体系的前提。三是依照法律及其他有关规定，健全高等学校党的基层委员会领导下的校长负责制。学术委员会、学位评定委员会以及其他学术组织教职工代表大会、学生代表大会，自主设置的各类组织机构，开展社会服务、获得社会支持、接受社会监督。学校理事会或者董事会、质量保障体系和评价机制等相关规定，使党的领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与统一于完善的高校内部治理结构，并形成提升现代治理能力的强大合力。

把高校中国特色现代化治理体系顶层设计转变为现实的治理实践，是一个复杂的社会系统工程，既需要时间、资源、耐心和智慧，又需要道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，正确处理立足中国实际、扎根中国大地与批判借鉴国外经验之间的关系，还需要实践自觉，把自上而下与自下而上结合起来，继续注重系统设计、整体推进、重点突破、试点先行的改革路径，不断完善上下联动、各方协同创新的改革推进机制。[8]