改革开放40年我国幼儿体育政策的演进分析及发展调适

徐 剑

(武汉体育学院 体育科技学院，湖北 武汉 430205)

健康中国战略的实施提升了全社会的健康意识。近年来，幼儿体育逐渐进入人们的视野，并日益成为社会各方关注的焦点和研究的热点。据国家统计局发布的数据，截止2018年底，我国大陆0～7岁的儿童大约有1.3亿人，其中幼儿园在园幼儿人数为4 656.4万人，占总幼儿人口的35.8%。预计到2030年，我国幼儿人口将达到1.41亿[1]。在我国推进健康中国进程中，幼儿体质下降、运动能力差、近视、肥胖等多种现象叠加，各种体质问题接踵而来，给社会经济发展带来严重挑战。2016年3月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组会议中提出：“儿童健康事关家庭幸福和民族未来”。体现了党和国家领导人对新时代幼儿健康的关心和重视。体育作为素质教育主要的教育内容，对幼儿健康成长具有积极的促进作用。我国政府历来高度重视体育运动对幼儿健康的作用并出台了一系列的政策法规以保障儿童的体育权益。美国学者艾利森提出，政策目标的实现10%是依赖于政策，90%取决于执行。本研究认为我国幼儿体质下降等问题其主要是由于对国家政策执行不够所致。因此，在对改革开放40年来我国党和政府层面幼儿体育政策文本梳理与回顾的基础上，剖析幼儿体育政策演进的特征及存在问题，并以此提出调适性策略，保障我国幼儿体育向着高质量发展。

1 改革开放以来我国幼儿体育政策的演变历程

改革开放以来中国法治建设历经了法制创建新时期(1978～1997年)、依法治国新阶段( 1997～2012年)和全面依法治国新时代(2012年至今)3个阶段[2]。本文依据我国40年法治建设内部演进的关键事件，结合政策演变的外部法治大环境和政策内在特点，将我国幼儿体育政策演变划分为形成期(1978～1999年)、发展期(2000～2015年)和深化期(2016年至今)3个阶段。

1.1 幼儿体育政策的形成期：1978～1999年

1978年，党的十一届三中全会吹响了改革开放的号角，我国体育工作开始逐步走向正轨，党和政府对幼儿体育教育的关注也愈加重视，幼儿体育也进入了新阶段。这一时期，我国幼儿体育的发展以学校为主要依托，幼儿体育政策体现在以学校和学前教育相关的法律法规体系上。如教育部1979年印发了《城市幼儿园工作条例(试行草案)》是我国改革开放后颁布的第一个幼教规章。1980年《托儿所、幼儿园卫生保健制度(草案)》、1981年《幼儿园教育纲要(试行草案)》、1983年《关于发展农村幼儿教育的几点意见》、1985年《幼儿师范学校教学计划》、1986年《关于进一步办好幼儿学前班的意见》、1989年《幼儿园管理条例(试行)》、1992年《幼儿园玩教具配备目录》等。教育、卫生等部门意识到体育运动在幼儿身心健康发展方面的积极作用，明确要求幼儿园开设体育活动课程和设置运动场所。1996年国家教委颁布的《幼儿园工作规程》，第十九条明确提出：“积极开展适合幼儿的体育活动，每日户外活动不得少于1h。”这是我国第一个明确提出支持幼儿体育运动开展的政策文本。随后1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出体育是素质教育的重要组成部分，实施素质教育，要从幼儿阶段抓起，培养幼儿健康体质、良好的生活习惯、活泼开朗的性格与求知欲望，充分肯定了体育对幼儿身心健康的积极作用。此项政策是幼儿体育发展重要参考依据，其后相关政策基本沿用该项规定。

这一阶段的幼儿体育政策主要的特点：从政策主体来看，与幼儿体育直接相关的政策有2个，均是由教育部制定，而国家体育总局作为幼儿体育发展的主要职能部门尚未出台任何政策。从政策内容来看，幼儿体育教育没有被充分地重视，涉及幼儿体育内容表述极少，各部门对幼儿体育教育的理念还是比较模糊。从社会支持主体来看，幼儿体育活动的开展均是由国家统一管理，政府是这一阶段唯一的支持主体。与新中国成立初期相比，该阶段幼儿体育相关政策形成已经有法可依。

1.2 幼儿体育政策的发展期：2001～2015年

进入新世纪，随着国内经济文化繁荣发展，我国幼儿体育的发展也进入了快速发展阶段。这一时期，幼儿体育在学校体育教育中得到较快发展，社会群体也持续关注和积极参与。 2001年北京申奥的成功极大地激发了全国人民参与体育的热情，幼儿体育也迎来一个新的发展阶段。此阶段国家各部委密集发布了大量与幼儿体育相关的政策。如《国家学生体质健康标准》(教育部，2002)、《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》(国务院2007)、《全民健身条例》(国务院，2009)、《3-6岁儿童学习与发展指南》简称《指南》(教育部，2012)、《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国务院2014)等。此外还有北京体育大学、首都体育学院等联合举办了中国首届幼儿体育高峰论坛，昭示着幼儿体育在国家各部门颁布的政策中受到了足够的重视。

这一阶段的幼儿体育政策主要的特点：从政策主体来看，在出台的多个政策文件中有国务院、教育部、国家体育总局等多部门。国家体育总局成为这一时期幼儿体育政策制定的主要参与者，各部门协作共同推动了幼儿体育的发展，并且是跨部门联合制定政策。从政策内容来看，出台了《3-6岁儿童学习与发展指南》这一专门针对幼儿体育的发展规划，指南详细地提出了不同年龄段幼儿运动能力发展目标，并对各阶段幼儿运动项目给予详细的教育建议。从社会支持主体来看，这一阶段社会支持主体也逐渐增多，除了教育部，国务院、国家体育总局、企事业单位、学术机构等均成为幼儿体育的支持主体。

1.3 幼儿体育政策的深化期：2016年至今

2016年开始，幼儿体育进入深化发展阶段。这一时期，幼儿体育真正从体育产业的视角被提出，政府关注度高、社会参与度强，走向市场化、多元化发展道路。包括中共中央、国务院出台的《全民健身计划》、《健康中国2030规划纲要》等多个文件提出实施“健康儿童计划”。与此同时，《国务院关于印发全民健身计划(2016～2020年)的通知》(国发〔2016〕37号)，首次提出开展幼儿体育，这是官方首次以政策文件形式提出的基本概念。2017年，国家体育总局第一次提出幼儿体育工程，并将实施幼儿体育作为青少年体育的重点工程。为了有效推动全国幼儿体育发展，2018年5月和10月，国家体育总局两次赴浙江考察幼儿体育工作，探索幼儿体育试点推广工作。2017年12月国家体育总局办公厅印发《青少年体育锻炼器材配置指南》，该指南对3-6岁儿童在幼儿园、社区、商业游乐场所，以及7-14岁儿童在社区、学校、青少年户外体育活动营地、全民健身中心、体育公园等的配置原则、配置要求提出了具体的要求。此外，由国家体育总局体育科学研究所、北京体育大学等单位共同研制并发行的《学龄前儿童(3～6岁)运动指南(专家共识版)》，也为幼儿体育的发展提供了有效的参考。2019年7月8日，党中央、国务院印发了《关于深化教育改革全面提高义务教育质量的意见》，其中德智体美劳中“体育”，以10句话264字的较长篇幅得以强化，体现了党中央对进一步加强学校体育工作的决心和力度。文件提出“除体育免修生外，未达体质健康合格标准的，不得发放毕业证书……让每位学生掌握1至2项运动技能”等要求，这对幼儿身心健康提出了科学、有效的建议，也为我国幼儿体育工作带来了前所未有的机遇和挑战。至此，我国幼儿体育政策整体得到进一步深化并逐渐完善，幼儿体育发展有章可循。

2 改革开放40年幼儿体育政策演进的主要特征

2.1 幼儿体育政策制定主体不断扩大

我国政策制定包含单一部门制定和多个部门联合制定，显示了政府部门在国家政治权力机构中的地位，体现了不同政府部门的分工与合作(石国亮,2012)[3]。由于幼儿体育与健康问题的复杂性，不仅仅是体育部门的事，也是教育、卫生等部门的事，这就需要多个政府部门协同参与。从幼儿体育政策制定的主体看，改革开放初期的制定主体主要以教育部为主，卫生部、国家体委等为辅，如《关于进一步办好幼儿学前班的意见》和《托儿所、幼儿园卫生保健制度》。到了90年代，以国务院、全国人大、国家体育总局等高层部门开始密集出台相关政策支持和保障幼儿体育教育的发展。如国务院颁布的《全民健身计划纲要》(1995)、《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》(2007)、等。进入21世纪，许多部门意识到幼儿体育的重要性，密集出台相关政策予以支持和保障。如《托儿所幼儿园卫生保健管理办法(卫生部 教育部令第76号)》(教育部、卫生部，2010)、《3～6岁儿童学习与发展指南》(教育部、国家体育总局，2012)、《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》(财政部、教育部，2015)、《青少年体育锻炼器材配置指南》(国家体育总局，2017)以及2018年国家体育总局、北京体育大学、首都儿童研究所共同研制的《学龄儿童(3～6岁)运动指南(专家共识版)》等等。这些政策文件的出台，表明我国幼儿体育政策制定主体不断增多，制定主体的级别不断提高并且跨部门、多领域制定幼儿体育政策成为常态。

2.2 幼儿体育政策的内容更加具体

从我国幼儿体育政策内容看，从无到有再到具体化的表述，体现了我国相关法律法规的不断完善和进步。从幼儿体育活动时间、场地设施完善、师资培训、体质监测等等方面不断完善幼儿体育发展所需的基础条件。1989年教育部颁布《幼儿园工作规程》，“以游戏为基本活动，幼儿户外活动每天不得少于1h”。1995年《体育法》中明确提出，社会各界要对幼儿体育活动给予特别保障，增进儿童的身心健康。国家出台的多个文件及政策均提到大力支持幼儿体育活动，内容也越来越详细和具体。再到2012年教育部出台的《3～6岁儿童学习与发展指南》，详细指出了不同年龄段幼儿运动能力的发展目标，并对各阶段幼儿运动项目给予详细的教育建议。可以说此文件的出台，标志着幼儿体育发展进入标准化阶段。2016年住建部又出台了《幼儿园建设标准》,对室内外活动场地面积、活动时间、体育器材要求等做了详细的规定。与此同时，国务院、教育部等部门多次对我国幼儿身体素质进行抽样调查，掌握我国幼儿人口的基本情况，为相关部门制定相关的幼儿体育政策提供依据。

2.3 幼儿体育社会支持主体逐渐增多

改革开放初期，我国政府和社会各界对幼儿体育关注不多，幼儿体育相关政策也仅体现在学前教育政策之中，幼儿体育活动的开展均是由国家统一组织管理。如1980年印发的《托儿所、幼儿园卫生保健制度(草案)》指出“正常气候下每天坚持两个小时以上户外活动，创造条件，充分利用自然因素有计划锻炼儿童体格，增强体质，锻炼要经常和循序渐进。”彼时政府是唯一支持幼儿体育活动的主体。2008年北京奥运会之后我国提出由体育大国迈向体育强国的伟大目标，幼儿体育随之受到政府的高度关注。幼儿强，则中国强，幼儿身心健康关乎民族未来。2010年国务院出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》，对学前教育体制、经费投入与管理、幼儿园管理与安全、统筹规划等作了全面部署。这一文件首次提出鼓励社会力量办园和捐资助园。随着我国企事业单位改革，社会力量开始进入幼儿体育教育的视野，国家、单位等机构不再是大包大揽。2014年国务院出台的《关于加快体育产业促进体育消费的若干意见》，提出要鼓励社会力量参与体育企业发展。2016年国务院办公厅《关于印发全民健身计划(2016～2020 年)的通知》将幼儿体育纳入到基本公共体育服务的范畴，支持和鼓励各类社会力量参与幼儿体育发展。从管理机构看，我国先后成立了中国儿童中心、中华幼儿教育学会、妇女儿童体育研究中心、中国体育科学学会体质研究分会等幼儿体育相关机构，为我国幼儿体育政策的科学制定提供参考。

3 我国幼儿体育政策的发展调适

改革开放以来，中央政府出台了多部关于幼儿体育的政策，这表明在我国的政策体系与政治生态中，幼儿体育受到了党和政府的高度重视[4]。十九大报告提出的“幼有所教”的政策为我国幼儿教育事业提供更高的要求和标准。即从“有学上”变为“上好学”，从“有数量”变为“有质量”，从“要我学”转化为“我要学”。我国幼儿体育虽然在较短时间内取得跨越性进步，成就也是显著的，但是，这与新时代我国建设体育强国和教育强国的要求还有一定差距，幼儿体育的发展仍存在“短板”[5]。有学者研究认为学前体育教育政策位阶不高、体育政策落实不到位、体育公共服务供给不足等是制约了我国幼儿体育发展的主要原因。因此，针对存在问题，对症下药，试提出以下调试策略。

3.1 加快学前教育立法，保障幼儿体育权利

改革开放以来，我国教育立法取得了巨大的成就，出台了一系列教育政策文件，无论是数量还是质量都不断提升，但是学前教育阶段的教育立法一直比较缓慢。目前我国学前教育立法层次偏低、法律法规效力较弱。因此，加快学前教育立法已经成为我国教育法律法规体系亟待补充的一个部分。研究认为在我国已有教育法律法规基础上，借鉴国外先进国家教育经验，进一步细化和规范我国学前教育立法。具体如下：第一、以宪法和教育法律为直接依据，制定具有可操作性的学前教育法律条文。从“硬件”(幼儿园场地、运动器材、环境等)和“软件”(师资、管理等)方面进行标准化。第二、针对不同年龄段的幼儿教育对象设置课程、教学大纲、活动大纲等，以适应幼儿个体发展的需要。第三、因地制宜、结合实际，完善地方性的学前教育条例，发挥地方特色与优势，培养各种各类人才打下坚实的基础。第四、转变体育立法指导思想，重视学前教育立法中对幼儿体育的立法设置，将学前教育中的体育教育和运动时间、质量和效果评估量化，从而保证幼儿体育权利的顺利实施，最终实现幼儿身心全面发展的目的。

3.2 加强跨部门多领域协同，拓宽幼儿体育政策制定渠道

幼儿体育的发展是一项复杂而系统的工程，往往需要不同领域、多个部门的协同来完成。 “同谱一首曲、同唱一台戏”，教育和体育互相融合，多部门主动协同作战，拆除体制机制上的藩篱，实现幼儿体育快速发展。在幼儿体育发展较好的日本，其政策制定实现的是跨部门、跨领域协同完成。如2016 年日本家庭教育支援推进方案研究委员会制订实施《家庭教育支援推进方案》就是由教育机构、福利机构、社区、学校等多个部门协同推进的，各部门各司其责，有详细的执行方案，体现了不同部门的积极的参与意识和参与能力[6]。由此可见，新时期我国幼儿体育政策制定完全有必要实行跨部门、多领域联合，相互达成共识，形成合力，以此推进我国体育法制建设进程。具体做法是政策制定过程应采用统筹、协调和整合，以政府为主导，社会组织、学校、社区、家庭及民众等多元协商机制的幼儿体育政策制定模式，拓宽社会参与幼儿体育政策制定的渠道。

3.3 创新政策激励机制，鼓励社会主体积极参与幼儿体育

政府创新是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革[7]。美国学者伯林斯指出政府创新的一个重要因素就是部门的合作关系[8]。目前我国体育公共服务供给领域社会力量参与是远远不够的，一个重要原因就是政策激励机制不健全导致的内在动力不足[9]。我国幼儿体育发展亦是如此。因此，充分调动社会各方积极性，建立多渠道、市场化的多元主体参与机制，建立健全鼓励社会力量参与的政策激励机制。首先，以完善的公共体育服务优惠政策形成有效的激励机制。通过体育购买政策，激发社会组织、企业、个人积极参与体育运动与体育消费的热情，形成全社会参与的动员机制。我国政府引导职能部门加强协作配合、简政放权,制定快速、便捷、简化的一站式同步并联审批流程,压缩企业、个人投资幼儿体育培训市场的办证时间,放宽行业准入[10]。如通过减免税收、提供贷款、赛事开发等多种优惠形式的具体政策规定，以直接激励的形式鼓励社会力量赞助和参与幼儿体育事业发展。其次，进一步创新体育公共文化服务领域鼓励社会力量参与的政策激励方式，改变传统的依靠政府补贴、荣誉奖励为主的单一激励方式，将传统与创新激励相结合、直接与间接相结合，多种方式共同引导社会主体力量积极参与幼儿体育。例如可以通过共享体育资源、分享公共体育场馆经营收入、奖励参与幼儿体育事业建设具有突出的组织和个人等激励举措,调动社会力量参与的积极性和提升其参与灵活性。

3.4 政策制定要着眼未来，精准把握时代特点

“幼儿强、则中国强”，人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志。党中央、国务院发布《“健康中国2030”规划纲要》，提出了健康中国建设的目标和任务。幼儿体质健康是健康中国重要的组成部分，同样需要战略规划。2016年二胎全面开放以来，二孩比重由“十二五”时期的40%增加到50%以上，显示国家生育政策的调整取得了明显成效。而根据睿艺发布的《2017中国家庭素质教育消费报告》显示89.34%的受访家长有为孩子选报体育培训项目的意愿，超过84.4%的家长选择在0～7岁给孩子报体育课程[11]。据学者研究显示，在幼儿期，家长为幼儿选择的社会培训课程中50%是体育活动类课程(郝晓岑，2013)。因此，未来我国在优化人口结构方面必然会加大力度，幼儿体育发展的空间和市场规模十分巨大。但是由于政府经费投入有限、幼儿园配套设施不完善、幼儿体育师资匮乏、幼儿体育产品供给不足等现实问题制约着我国幼儿体育的发展。因此，在摸清现状、探明发展趋势的基础下，我国政府应该着眼于未来，精准把握新时代我国幼儿体育发展的特点和需求，做好发展战略规划，制定超前、科学高效的顶层设计，明确幼儿体育发展的指导思想、发展方针、发展目标。建构幼儿体质健康促进所需的家庭、幼儿园、社会、政府“四位一体”的社会支持体系，发挥政府宏观定位核心作用、社区与社会组织的中观补位支持、幼儿园与家庭的微观执行和落实[12]，共同促进我国幼儿体质更健康和幼儿体育事业更快更好发展。