对云南省公益一类事业单位人事制度改革的思考*

□高庆华 陈旭东 李 芳 袁明旭

作为集“山、边、民、贫”于一体的省份，云南省公益一类事业单位人事制度改革较为滞后，制约着单位效能提升。随着事业单位分类改革的深化，进一步厘清职能定位，完善录用、调配、任免、考核、奖惩、培训、工资、福利、退休和辞聘等机制，激发单位活力，提高公益类公共产品供给效能，意义重大，任务紧迫。

一、公益一类事业单位人事制度改革的内涵与趋势

（一）事业单位人事制度改革回顾

1.初步探索阶段

改革开放后，事业单位逐步建立了分类管理的人事制度。从党的十四大开始，国家逐步探索建立与市场经济相配套的事业单位人事制度。这期间出台的人员管理细则对编制、考核、奖惩、辞职、分配等方面作出规定，形成了具有事业单位独特特点的人事制度基础。1995年，人事部和中编办启动了事业单位人事制度改革试点，研究制定了聘用管理办法。1996年，中央编委对事业单位应当遵循的改革精神、要点以及目标等作了细化要求，形成了事业单位人事制度的基本轮廓。

2.全面启动阶段

2000年，中共中央办公厅《深化干部人事制度改革纲要》，要求事业单位按照“聘用制、岗位管理制”原则推进改革，构建与自身特点相适应的人事制度。2002年，国务院办公厅印发《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，明确了事业单位聘用制的政策边界与配套工资待遇管理办法。2004年，国家推行聘用制改革试点，并于2006年出台《事业单位岗位设置管理试行办法》。2008年3月，国务院印发《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，在5 省（市）开展了改革试点。这一阶段国家先后出台了事业单位聘任制、收入分配、公开招聘、养老保险等政策措施，以聘用制、岗位管理为核心的事业单位人事管理制度基本形成。事业单位逐步从传统固定用人转为合同用人、从身份管理转为岗位管理，初步形成了职务能上能下、待遇可高可低的管理格局。

3.重点突破阶段

中共中央、国务院，国务院办公厅先后出台了《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》《关于分类推进事业单位改革的指导意见》《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》等政策文件，对事业单位分类改革提出了指导性意见。2014年，《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》）颁布，对事业单位岗位设置、竞聘上岗、公开招聘等作了原则性规定。2015年，国务院颁布实施《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，国务院办公厅转发《人力资源社会保障部、财政部关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》。此后，中组部会同有关部委制定出台宣传系统、高校、中小学、科研院所和公立医院5 个行业事业单位领导人员管理办法，构建了事业单位领导人员管理有总有分的“1+5”制度体系。2018年5月，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》；同年12月，中组部、人力资源社会保障部印发《事业单位工作人员奖励规定》。在这一阶段，事业单位分类改革逐步深化，其人事制度改革进入了重点突破阶段。

（二）公益一类事业单位人事制度改革的基本内涵

1.公益一类事业单位的概念及特点

随着分类改革的推进，事业单位分为行政支持类、社会公益类和生产经营类。公益一类事业单位是指承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的单位或机构，其职能职责、分配方式及标准由国家确定，经费由财政保障。公益一类事业单位呈现出职能目标公益性、资金使用约束性、资源不宜由市场配置、绩效考核难度较大等基本特征。

2.公益一类事业单位人事制度改革的主要内容

总体上看，公益一类事业单位人事制度改革应按照分类管理的基本要求，建立有别于党政机关和企业的、符合单位性质和特点的现代人事制度。一是建立符合公益一类事业单位性质和特点、适应经济社会发展需求、充满生机与活力、有利于各类人才脱颖而出和健康成长的人事管理体制，进而形成单位职能职责明晰且合理、分类管理到位、单位自主用人、人员自主择业、政府依法监管的格局。二是形成健全的人员招聘、培训教育、绩效管理和工资福利制度，促使人才培养、评价、选拔任用科学化，推动人才合理流动。三是进一步完善分类管理、奖励惩戒、兼职管理、领导人员选拔任用等制度，形成权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的制度体系。四是逐步构建以人事管理条例、岗位管理办法、竞聘上岗办法、奖惩培训办法、退休及待遇核算办法等为主要内容的事业单位人事管理法规体系。五是建设一支规模适中、素质精良、结构合理、充满活力的人才队伍。

（三）公益一类事业单位人事制度改革的基本趋势

1.分层分类细化并有序推进

公益一类事业单位是推进社会事业发展的主体，承担着与人民群众生活密切相关的社会保障和服务职能。按照中央有关行业体制改革的精神，抓好公益一类事业单位分类改革，应与深化和推动教育、文化体育、卫生、科技和社会治理领域的行业体制改革相衔接。全面推进公益一类事业单位人事制度改革，要紧密结合各行业体制改革和机构改革的要求，探索分层分类改革的办法、途径，总结经验。随着分类改革的不断深化，同一行业领域涉及不同地域、不同职能事业单位、不同类别人员、不同系列专技人员的改革应视实际情况分类别推进。

2.人事管理自主权逐步扩大

公益一类事业单位人事制度改革进一步扩大了用人单位在招聘、编制、岗位设置、流动调配、绩效工资分配等方面的自主权。招聘自主权是公益一类事业单位获得各类适岗人才的基本保障，招聘自主权下放是激发单位活力的重要措施。岗位设置自主即自主制定岗位设置方案、设置岗位标准、确定岗位类别和比例、决定聘用人员。把招聘自主权交给用人单位，通过竞聘上岗，实现人员岗位能上能下、待遇能高能低，才能真正调动人员积极性。绩效工资自主设置能根据人员工作表现合理分配薪酬，调动工作积极性。

3.人才分类评价指标体系更加健全

建立岗位管理和评价制度，是公益一类事业单位人事制度改革的突破口之一。公益一类事业单位岗位类别划分为领导、管理、技术和工勤4 种岗位。对领导人员评价指标体系的构建要着重反映领导人员的领导、沟通、协调能力和职工满意度；对管理人员探索实行职务职级并行制度，评价指标应关注该类人员的管理能力、心理素质、政治素养、道德素养和反映其能力、业绩和资历等方面的评价指标；针对专业技术人员的评价指标体系，主要从专业能力、工作业绩和实际贡献等方面加以衡量；对工勤人员则主要评价其工作态度、出勤表现、体能状况等方面。分类细化各类人才评价指标体系，使其更具针对性和有效性，才能使人才评价、聘用更加合理有效。

4.激励约束机制更加灵活有效

人事管理不仅是对公益一类事业单位人员日常行为进行制约和管理，同时还应达到促进人员发展、激发其工作积极性的目的。随着分类改革的逐步深化，公益一类事业单位应构建更加科学合理、灵活有效的薪酬、晋升、保健等激励约束机制。首先，应进一步调整形成差别化的薪酬制度，为优秀人才、关键岗位提供更具吸引力的薪酬和福利，以激励和调动优秀人才工作积极性，形成良性竞争的工作氛围。其次，应更加注重激励机制建设，打通职务职称晋升渠道，并通过公开表扬、先进模范评选等方式增强人员的使命感和责任感,从而激发人员工作激情。此外,应进一步加强约束保健机制建设，形成灵活有效、健康有序的职业环境。

二、云南省公益一类事业单位人事制度改革现状

2020年8—9月，课题组在省级层面重点选择了云南省农业科学院、云南省社会科学院等开展调研，又到昆明市、曲靖市、德宏州、保山市等州（市）调研了基层公益一类事业单位人事制度改革的情况。对云南省内公益一类事业单位人事制度改革的情况有了较为全面的把握。

（一）改革的主要成效

1.人事管理模式初步建立

云南省事业单位人事制度改革遵循公开平等、民主公正、竞争择优的原则，推行聘用制度和岗位管理制度，创新管理体制，充分调动事业单位各类人才的积极性、主动性和创造性，初步建立了一套较为完整的人事管理模式。一是改革传统用人制度，初步建立以聘用制和岗位管理制为核心的用人制度；二是分类推进，不同行业事业单位制定不同的改革方法，不搞“一刀切”；三是搞活内部分配，打破平均主义分配方式，建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样、自主灵活的分配激励机制；四是抓紧配套制度改革，研究制定与聘用制相配套的考核、流动、人事监督、未聘人员安置等政策，确保公益一类事业单位人事制度改革的顺利实施。

2.人事管理运行机制逐步完善

云南省公益一类事业单位公开招聘、岗位管理、竞争上岗、考核管理和职称评聘等基本人事管理运行机制逐步有序完善。一是全面实行公开招聘制度。公益一类事业单位新进人员，除国家政策性安置、按干部人事管理权限由上级任命及涉密岗位等确需使用其他方法选拔任用的人员外，实行公开招聘。二是实施岗位管理制度。按照科学合理、精简效能原则，通过实行岗位总量控制和高、中等级岗位控制，引导公益一类事业单位因事设岗、按岗聘用、以岗定薪、合同管理。三是推行竞聘上岗制度。以岗位职责任务和任职条件为标准，采取个人自荐或群众推荐及组织提名等方式产生人选，灵活运用笔试、面试、民主测评、专家评议等方法实行竞聘上岗，择优聘用。四是健全考核管理制度体系。根据岗位职责任务，以平时、年度和聘期考核相结合的形式评价事业单位工作人员的表现。考核结果作为调整事业单位工作人员岗位、工资的基本依据，并在建立健全奖惩制度的基础上，健全了辞聘解聘制度，畅通人员“出口”。五是完善职称评价标准。以职业属性和岗位需求为基础，以品德、能力、业绩为导向，严格落实职称分类评价标准。实行国家标准、省市各级标准和单位标准相结合，科学分类评价专业技术人才能力素质。注重考核专业技术人员履行岗位职责的工作绩效、创新成果，增加技术创新、专利、成果转化、技术推广、决策咨询、公共服务等评价指标的权重，突出对创新创造能力的评价，探索将科研成果取得的经济效益和社会效益作为职称评审的重要内容，以突出评价专业技术人才的业绩水平和实际贡献。建立以同行专家评审和业内认可为基础的评价方式，畅通非公有制经济组织、社会组织和事业单位编制外聘用专业技术人员职称申报渠道。此外，合理采取评聘结合与评聘分开模式，完善职称评价结果与各类专业技术人才聘用、考核、晋升等用人制度的衔接机制，探索打破岗位聘用终身制。

3.建立了基本的法规政策体系

在国家政策制度的基础上，云南省结合自身实际制定了一系列相应的政策文件，一些公益一类事业单位也出台了更为细化的人事制度。如作为省内最大的农业基础研究领域的公益一类事业单位，云南省农业科学院先后出台了《公开招聘工作人员管理办法》《进一步规范处科级领导人员选拔任用工作的通知》《处所领导班子和干部职工考核办法》《关于印发绩效工作实施意见的通知》《自然科学研究（实验技术）系列职称申报评审管理办法》《创新团队管理办法》《关于进一步促进科技成果转化、加强技术转移体系建设的实施意见》《关于印发规范管理在职职工服务社会和企业兼职兼薪管理办法的通知》等政策措施，内容涵盖人员招聘、调配、选拔任用、绩效管理与考核、人才服务、成果转化和创新创业等方面，构建了较为完善的人事制度。

（二）现存的主要问题

1.公开招聘制度不完善

一是招聘工作缺乏专业性、针对性与灵活性。虽然《事业单位公开招聘人员暂行规定》 （以下简称《暂行规定》）、《条例》都对招聘流程进行了规定，然而无论是《暂行规定》还是《条例》，都没有配套的实施细则，且基本参照了公务员招考的基本流程，缺乏专业性、针对性与灵活性，实践中容易出现形式化、教条化等问题，难以科学全面、因岗制宜地考察选拔合适人才。二是备案审核手续复杂导致招聘启动时间滞后。公益一类事业单位招聘人员时须先向人事管理部门备案，并统一进行笔试与面试，难以根据自身岗位需求及时、独立进行招聘，以致招聘时间滞后，而最优秀、最拔尖的人才被省外、其他单位抢走。此类问题在公益一类基础科研型事业单位招聘中表现尤其突出，如云南省农业科学院的博士招聘在同等条件下就要比其他科研单位晚，以致同一专业领域最拔尖、最优秀的一流人才难以招到。此外，由于缺乏人事自主权，公益一类事业单位在高层次人才引进时需要办理复杂的手续，这样既延误时间，又极容易挫伤人才积极性。

2.人才流动与配置机制不健全

一是人才管理体制不顺。身份、编制等体制性障碍尚未根除，导致人员难以正常、有序流动，部分公益一类事业单位人员结构老化、借调与混岗使用情况普遍存在，出现了人才短缺和闲置、流失和“圈死”并存的“怪圈”。同时由于艰苦边远地区基础设施、工资待遇、发展潜力较差，而且政府人才服务、公共财政等职能部门的基层导向难以落到实处，致使大量优秀人才难以下沉到基层公益一类事业单位。由于受编制数和岗位设置结构比例限制，部分高层次人才集中的单位，中、高级岗位核定数不能满足人员正常晋升需求，加之省域经济欠发达，高层次人才工资收入、工作环境落后于周边省份，“人往高处走”的市场配置规律导致部分高层次人才尤其是应用研究、医药卫生、工程技术、产业发展类高层次急需紧缺人才外流，严重制约全省高质量发展。二是人员编制设置不科学。聘用制在绝大多数公益一类事业单位尚未真正落到实处，以致与聘用制相匹配的岗位设置、人员编制与管理体系尚未建立。部分公益一类事业单位岗位设置不够合理，管理岗占据主导，专技岗位沦为辅助性岗位，以致其公益性职能职责难以落到实处，甚至沦为解决人员级别待遇、安置“关系户”的“闲人避难所”。

3.职称评聘体制机制不健全

一是岗位结构不合理，职称晋升难。部分公益一类事业单位专技岗的初、中、高级岗位比例设置不够合理，导致优秀中青年人才难以及时获聘、享受待遇。部分公益一类事业单位尤其是州（市）、县（市）级医疗卫生、公共文化、农业技术推广等领域的人才晋升高级职称的难度较大。基层医疗卫生、基础科研等公益一类事业单位管理岗的高级职称岗位较少，加之政工师职称系列评聘已取消，管理岗人员工资提高困难，容易出现管理服务人才断层、晋升通道堵塞等问题。乡村公共医疗卫生领域职称制度改革推进不够，致使公共卫生人才向基层、艰苦边远地区流动的主动性、积极性不足。乡村教师职称制度改革中，副高级职称评聘有泛化、快速年轻化的趋势，而正高级职称评审条件又极为苛刻，致使大量年轻教师评聘上副高级职称后就丧失工作积极性，过早进入“等待退休”的状态。二是聘用管理机制不够完善。公益一类事业单位专技岗聘用制未能合理解决历史贡献与当前工作效能的关系，以致中青年专业技术人员与历史贡献大、年龄较长专业技术人员的岗位聘用、工资待遇难以有效平衡，尤其是比照公务员职务职级并行制度以后，公益一类事业单位工作人员的积极性受到较大挫伤。与此同时，岗位聘任后管理机制不健全、聘任管理工作难度较大等问题也不同程度存在，对激发专业技术人员工作积极性也造成了不良影响。三是职称评定缺乏有效的监管。职称评审权下放后监管难、部分地方承接能力不足和人才评价模式的碎片化等问题仍较为突出。如部分地方和少数专业领域，职称评审专家相对较少和较为集中，在社会诚信系统、配套制度不够健全而评价指标体系在破除“四唯”后新标准尚未建立健全的情况下，主观定性指标占比较大，极易导致新的学术腐败和不公平现象产生。此外，职称评审权的过度下放，容易导致人才评价模式的碎片化，不利于人才跨行业、跨地域流动。

4.考核激励机制不健全

一是对绩效管理缺乏科学的认识与应用。大多数公益一类事业单位绩效管理没有得到应有的重视，绩效管理机制难以得到科学运用。有的将其用于考核和监督普通工作人员，而对领导干部则形同虚设，甚至被选择性忽略，导致绩效考核偏差较大，未能客观真实反映工作状态，未能激发人员工作积极性。二是奖励缺乏层次与完善的评价体系。部分公益一类事业单位的绩效考核指标流于形式，致使考核结果与人员实际工作状态相去甚远。加之同一单位不同专业、不同领域的绩效考核指标单一，考核结果缺乏公平性和可比性，进而挫伤了部分人员的工作积极性。三是工资制度不灵活。公益一类事业单位奖励性绩效偏低，未能有效体现“多劳多得” 的分配原则，严重影响人员工作积极性。由于绩效工资总额管理，部分高层次人才绩效收入与工作效益难以匹配，严重挫伤高层次人才尤其是急需紧缺人才的工作积极性。

5.教育培训与培养机制不健全

受传统人情社会观念等的影响，部分公益一类事业单位对人才培养的重视力度不高，未能真正认识到高层次后备人才培养的重要性，导致人才服务不足、人才培养项目难以顺利开展，最终削弱了单位发展后劲和社会公益性产品的供给效益。部分公益一类事业单位缺乏完善的管理服务机制，导致人才培养过程中出现与单位实际发展目标相反的情况。人才培养机制的不完善，使得各个环节工作人员难以有效地进行工作配合，进而降低了工作效率。此外，有的管理岗人员缺乏专业化能力和服务意识，给高层次后备人才培养埋下了不稳定因素。

（三）现存问题的原因

1.公益一类事业单位人事管理法律制度体系不健全

近年来，虽然国家先后出台了部分梯次配套的事业单位人事制度和政策法规，然而总体看，公益一类事业单位人事管理立法仍较为滞后，以致其人事制度改革缺乏法律依据，难以持续深化。一是人事管理法律法规建设滞后。随着事业单位分类改革的不断深入，公益一类事业单位原有的人事关系不断受到冲击，各种问题与矛盾不断凸显，客观上要求加强人事法制建设。然而传统人事制度两极分化，形成了分别以《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》和《中华人民共和国公务员法》为核心的企业人力资源管理制度和政府机关的人事制度，而作为中间地带的公益一类事业单位人事管理制度仍缺乏整体性和高层面的国家法律法规，管理规则缺乏权威性。而现有的《条例》部分内容因事业单位分类改革的深化和环境的变化，已不能满足需要，亟待进一步修订和完善。二是现有部分法规政策缺乏操作细则。总体上看，招聘、财务管理、工资分配、岗位设置等方面的政策制度还不够细化和完善。以致公益一类事业单位在财务、人事、工资保障等方面大多参照政府机关的管理模式，具有浓厚的行政化色彩。此外，人事制度改革本身涉及很多内容，而与之相关的制度也是改革的保障，各类制度协同才能保证人事制度改革的顺利进行。

2.“放管服”改革不够深化

随着改革的深化，公益一类事业单位有了更多自主权，然而由于法律法规缺乏明确规定，“放管服”改革仍存在随意性和不够全面等问题。一是人事管理自主权下放不到位。目前，公益一类事业单位招聘计划须报人力资源社会保障部门备案，再由人事考试部门统一组织开展笔试和面试。这种备案在一定程度上演变为“审批”，限制了用人单位根据自身岗位需求，提前或选择灵活方式进行招聘的自主权，使部分公益一类事业单位难以招聘到最优秀、最合适的人才。工资福利主管部门对绩效工资总额管理较为严格，部分公益一类事业单位绩效工资总额较低，难以有效发挥绩效工资对人才尤其是高层次人才的激励效用。国家出台了大量鼓励事业单位工作人员兼职创新创业的政策文件，然而由于公益一类事业单位对兼职兼薪创业人员管理的自主权不足，一些有能力、有意愿兼职创业或停薪留职创业人员难以成行。岗位设置自主权没有下放到位，以致部分事业单位不能按需调整岗位设置比例，并设置自身所需的特殊岗位，进而在人员聘用、岗位管理和人员管理上存在短板。二是人才评价自主权下放以后基层承接力不足，部分基层人才评价委员会人员存在专业化程度不高、知识不够全面的问题，尤其是由于基层人才评价制度大多由政策文件组成，缺乏上位法支撑，以致缺乏稳定性和权威性，极易出现评价标准年际变动较大等问题。三是服务意识和服务水平较低。部分主管部门的服务意识仍不够强、服务水平仍不够高，停留在“管制”上，没有站在服务公益一类事业单位改革需要和促进社会公益类事业发展的高度来推进各项工作。与此同时，部分公益一类事业单位管理人员，存在着工作拖沓、效率低下等问题，甚至有的没有与岗位需要相匹配的知识，不能做到具体问题具体分析，造成工作被动，服务水平较低。

3.事业单位管理体制未理顺

一方面，部分公益一类事业单位尤其是机关下设的公益一类事业单位的主管部门仍将其视为自身职能外延，在人、财、物等方面过多干涉，将政府机关的管理制度强加于公益一类事业单位，造成严重的“水土不服”现象。另一方面，部分公益一类事业单位过度依赖政府机关，竞争意识不强，管理服务水平不高。同时公益一类事业单位副处级以上领导人员可以实现事业编制与公务员编制的转化，进一步加剧了事业单位的行政化趋势。此外，公益一类事业单位自身利益、人员利益与传统人事管理弊端、政策措施不够明晰等问题相互交织，以致人事制度改革难以系统化推进。由于长期以来对公益一类事业单位人事制度改革不够重视，缺少完善的人员调配与分流方案，人事管理工作人员的业务水平也参差不齐，专业人才较为匮乏，难以积极主动开发内部人力资源。人员职业发展规划较为滞后，以致对后备人才、青年人才缺乏必要的项目支持和培训教育。由于缺乏相关配套政策措施，一些公益一类事业单位在人事制度改革中缺乏相应的政策法规，仅出台了人事监督、公开招聘、工资等级、人员聘用等4 个方面的配套政策，对辞聘、解聘、人员分流方面则没有明确的政策法规。

4.改革动力不足与改革理念滞后

作为利益的重新调整与分配过程，公益一类事业单位人事制度改革难免触及每一位参与者的切身利益，尤其是管理岗人员的传统优势地位将受到挑战，管理岗有可能逐步转化为辅助性和服务性岗位。这导致作为改革重要推动者的管理人员的积极性不高，改革的内生动力不足。部分公益一类事业单位工作人员的观念仍较为滞后，担心改革带来的岗位调整、竞聘上岗、绩效管理等不确定因素会损害自身既得利益，增加工作量与工作压力，以致改革的热情不高。公益一类事业单位人事管理理念较为滞后，存在一定的行政化趋势。在改革的过程中部分公益一类事业单位的薪酬体系不够完善，存在“大锅饭”“平均主义”“老好人”思想，出现了人员工作业绩和实际薪酬不相符的现象。加之一些公益一类事业单位工作人员流动性较小，久而久之，就会产生裙带关系，难以为单位发展注入新的活力，这就使得人事制度改革难以取得重大突破。

三、公益一类事业单位人事制度改革的案例与启示

（一）省外较为典型的改革案例

1.上海市杨浦区事业单位改革

上海市杨浦区严格按照政事分开、事企分开原则，依法划转事业单位承担的动物卫生监督、事业单位登记管理等行政职能，全面清理生产经营职能，明确公益服务职能定位。建立职责表述关键词“负面清单”，避免在职责表述中使用“行政执法”“监督管理”“后勤保障”等词汇，推动建立合法、合理的政事分工关系。按照“不越界、具体化、规范化”要求，全面分解、科学配置内设机构与岗位职责，并在“三定”方案中予以明确，切实避免职责空转、交叉、碎片化等问题。及时撤销行政类、经营类事业单位建制，将机构编制资源集中于基础教育、医疗卫生、社会保障等公益服务领域。分层分类优化事业单位机构布局，在区级层面聚焦重点领域，以业务模块为逻辑主线，按照“拆一建一”原则，对规模过小、职能相近、职能分散的进行撤并重组；在单位层面，压缩综合管理机构，集约设置业务机构，严控机构升格和增挂牌子，进一步规范内设机构名称、个数、合署、挂牌等。此外，加大事业编制总盘子内的统筹调配力度，及时回收建制撤销、机构整合、在编人员退休等释放出来的事业编制，按照“因事设岗”和“精干效能”原则，以工作岗位设置为突破点，分类核定人员编制配备标准，从严从紧核定领导职数，建立动态调整机制，管好、用活编制资源。

2.山西省农业科学院改革

在“双一流”高校建设背景下，山西省在推进事业单位分类改革中，把原山西农业大学与山西省农业科学院合并成立新的山西农业大学，保留山西省农业科学院的牌子，一个党委、一套班子。作为山西省举足轻重的高等院校和实力较为雄厚的科研院所，两家“合署改革”带来了巨大的改革红利。一是强强联合带动实力倍增。原山西农业大学与山西省农业科学院合并后，新的山西农业大学综合实力、各项数据和指标均明显提升，有助于在国家层面和山西省内获取资源时形成合力，如博士点申报、重点实验室申报等都将受益。对山西省高等教育发展，以及全国农业高校布局都产生了一定影响。二是精简整合带动科教相长。改革后，原山西省农业科学院与山西农业大学的党政后勤机构进一步整合，逐步实现机构简化、职能优化、人员精干化。进而集中经费和人员，发挥师资和科研优势，切实避免农业院校和科研院所的研究项目重复、机构重叠、任务重复、经费分散等弊病。三是机制创新提升人员效能。改革后，优势资源得以整合，教学科研实验平台得到进一步整合与加强，工资福利与绩效管理机制进一步健全，人员工作积极性与效能进一步发挥。

3.山东省协议工资与绩效工资改革

2018年，山东省人力资源社会保障厅、省财政厅联合印发《关于山东省事业单位高层次人才收入分配激励机制的意见(试行)》，着力解决事业单位人才收入分配问题。一是对高层次人才集中的事业单位高定绩效工资总量。对高层次人才集中、知识技术密集、国家战略发展重点扶持、承担重大工作任务的事业单位给予适当倾斜，允许其突破一般事业单位绩效工资调控水平，适当高定绩效工资总量。二是构建灵活多样的分配办法。对事业单位高层次人才，探索实行协议工资制、年薪制、项目工资制等灵活多样的分配办法。高层次人才协议工资、年薪所需经费在绩效工资总量中单列，不作为本单位绩效工资调控基数。三是承接科研项目可从项目经费中领取报酬。高层次人才及其所在团队承担本单位承接的财政科研项目、横向委托项目，可从项目经费中领取报酬。此外，高层次人才经单位同意，在履行好岗位职责、完成本职工作的前提下，到与本单位业务领域相近的企业、科研机构、高校、医院、社会组织等兼职的，或者利用与本人从事专业相关的创业项目在职创办企业的，除与单位另有约定外，兼职收入归个人支配，不纳入所在单位绩效工资总量管理。

（二）典型案例的经验启示

1.继续深化公益一类事业单位机构改革

深化机构改革是有效推进公益一类事业单位人事制度改革的基础。深化公益一类事业单位机构改革，应把握以下基本着力点。一是在“甩掉两头、留下中坚”的基础上，分层分类优化机构布局，以业务模块为逻辑主线撤并规模过小、职能相近、职能分散的机构，推动各系统内公益一类事业单位的机构重组。二是合理确定公益一类事业单位主要职责，压缩综合管理机构，集约设置业务机构，并按照“不越界、具体化、规范化”原则明确内设机构和岗位职责。三是精细化动态管理编制。按照“因事设岗”和“精干效能”的原则，加大事业编制总盘子内的统筹调配力度，及时回收空编，探索形成科学合理的公益一类事业单位编制核定办法。

2.建立分类评价和管理体系

公益一类事业单位承担基础社会公益服务产品的供给，涉及义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生、基层基本医疗服务等最基本的民生保障领域，行业分类较多，改革难度较大，是事业单位改革的“难点”。公益一类事业单位人事制度改革需要做到以下两点：一是建立合理的分类评价指标体系。公益一类事业单位服务对象、工作特征各异，考核评价方式各不相同，应根据行业特点、岗位职责、职称系列分类建立合理的评价指标体系，既分类评价各行业，又分类评价管理岗和专技岗人员。二是建立分类管理模式。根据分类评价指标体系建立不同的管理模式，使各类人员都能发挥最大效益。

3.构建合理有效的激励机制

构建合理有效的激励机制是公益一类事业单位人事制度改革的重中之重。一是完善管理岗激励体系。根据岗位特点，恢复政工师职称系列或者试点推行职级职务并行改革，畅通提高管理岗人员工资的渠道，使管理型人才专心搞管理服务。二是构建合理的专技人才激励体系。突出能力与业绩导向，着力解决人才评价尤其是高层次人才评价中“一刀切”的问题，赋予用人单位自主权，探索构建合理的股权分红、协议工资与绩效工资等激励模式。三是构建合理的复合型人才激励体系，激活复合型人才尤其是技术职称、管理职务双肩挑的领导人员积极性，充分发挥其引领行业发展排头兵的作用。

四、深化云南省公益一类事业单位人事制度改革的建议

深化公益一类事业单位人事制度改革是一项系统工程。作为经济发展欠发达和社会体制改革相对落后的地区，云南应借鉴国内其他省份的改革经验，始终坚持分层分类改革原则，在深化事业单位分类改革、理顺单位职能职责和机构布局的基础上，进一步深化公益一类事业单位人事制度改革，促进义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生和基层基本医疗服务事业发展，进而助推经济社会高质量跨越式发展。

（一）深入推进分层分类改革

分类是优化管理的基础，科学分类是公益一类事业单位深化人事制度改革的基础。一是明确分类原则。从组织宗旨、服务对象、活动领域等方面对公益一类事业单位进行界定，进一步明晰公益一类事业单位的范畴，把公益一类事业单位与行政支持类、生产经营类和公益二类事业单位真正区分开来。二是分层分类优化机构布局。在省（州市）级层面，根据优化协同高效的原则，以业务模块为逻辑主线，对布局结构不合理、设置分散、工作任务不足、职责相同相近的公益一类事业单位进行机构重组，并通过“三定”方案明确职能职责；在县（市）和单位层面，围绕边界清晰、流程优化、效能提升等目标，压缩综合管理机构，集约设置业务机构或专业技术部门。三是完善分类管理与运行机制。根据不同行业领域、单位职能、岗位职责特点，分类深化公益一类事业单位人事制度改革，逐步形成体现科学分类要求、制度化、具体化的分类管理与运行体制，即差异化的人员招聘、调配、评价、激励和培养使用体制。

（二）完善人员进入与退出机制

畅通人员“出入口”是保持公益一类事业单位活力最基本的举措。一是完善公开的分类招聘制度。进一步简化公益一类事业单位招聘计划备案程序，使公开招聘时间早于当年度高等院校集中毕业时间。根据单位性质、岗位条件和特点，对不同行业类别公益一类事业单位、不同属性岗位采取不同的招聘形式。对管理岗采取先统一笔试、后组织面试的方式，对专技岗采取先专家委员会面试、后统一笔试的方式，构建分类实施、灵活有序、公开公平的招聘制度，确保各类公益一类事业单位能够招聘到最优秀、最适合岗位需求的人才。同时，完善入职手续办理程序，简化新进人员入职手续，允许高层次人才采取先入职后补手续的方式，营造尊重人才、服务人才的氛围。二是实施向艰苦边远地区和基层倾斜的招聘制度。进一步降低边远艰苦地区和基层公益一类事业单位招聘门槛，允许根据岗位工作条件设立针对本地户籍的人口中相对短缺的民族、性别、学历等专岗，着力解决艰苦边远地区、深度民族贫困地区和边境一线公益一类事业单位“招人难”“留人难”问题。三是构建人才的特殊进入机制。探索建立基层农业科技实用人才、非物质文化传承、民族体育、乡村“土郎中”等特殊人才进入公益一类事业单位的途径，切实简化高层次人才进入程序，构建有别于公开招聘的特殊人才进入机制，进一步激发单位活力。四是构建以聘用制为基础的用人机制。进一步完善《条例》确立的人员聘用制度，探索建立有别于公务员管理制度和企业合同制的公益一类事业单位工作人员管理制度。建立试用制度，即在完成招考程序后，设立1～2年的试用期限，试用合格的再正式办理入职入编手续。五是进一步健全解聘、辞聘机制。对在职在编人员建立完善的考核机制，对考核不合格者设立畅通的辞退或劝退机制。

（三）健全分类分层评价指标体系

建立合理的分类评价体系是人才各尽其能、各展其才、各有所用、各得其所的基础。一是畅通管理服务型人才晋升渠道。在公益一类事业单位试点探索建立职务职级并行制度，为管理岗人才畅通职务职称晋升渠道，使其工资福利提升有望、干事创业有激情。二是分类构建职称评价指标体系。从地域分类上看，在怒江州、迪庆州和6 个挂牌督战县职称“定向评价、定向使用”的基础上，探索构建艰苦边远地区和乡村基层的职称“定向评价、定向使用”制度，进一步夯实人才的基层导向。从行业看，根据义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生和基层基本医疗服务的不同职业要求和岗位特点，构建科学合理的分类职称评价指标体系。在基础性自然科学研究领域，探索分类建立应用基础研究、应用研究、成果转化研究、经济信息与科技管理等不同类别的职称评价指标体系，科学合理搭建各类人才成长平台；在社会科学研究领域，探索分类建立基础理论、政策建议与公共政策应用等不同类别的职称评价指标体系。其中对基础研究类人才评价，应加大代表作、核心期刊论文的权重，而在应用研究、成果转化研究和公共政策应用类人才评价中，探索将纳税额作为高层次人才职称评价的重要指标，进一步加大成果转化效应、政策文件参考、领导批示等的权重。此外，对面向基层尤其是乡村基层义务教育、公共文化、公共卫生和基层基本医疗服务领域，则应打破“五唯”，强化专业能力、履职情况和工作业绩考核，探索建立健全“定向评价、定向使用”的职称评价体系，增加副高级与正高级职称职级等次，增强职称对中老年专业技术人员的持续激励作用，切实激发基层公益一类事业单位工作人员的专业发展内驱力和向心力。三是分类审慎下放职称评审权限。充分考虑基层承接能力、人才评价的客观与公平性等问题，下放职称评审权限，对适宜下放的加强监督管理，确保职称评价环节的公开、公平和公正；对不宜下放的保留省级评委会，对不宜下放且已经下放的予以收回。四是构建合理的对接平衡机制。探索建立管理岗人才与专技岗人才工资福利待遇的对接平衡机制，鼓励形成以专业和业务为主、管理服务为辅的公益一类事业单位工作格局。五是推行评聘分开制度。推行职称评审和聘用分开制度，尊重专业技术人员的历史贡献，探索建立中老年高级职称人员的特殊聘用制度，盘活岗位资源。

（四）健全工资分配与考核激励机制

考核激励机制构建的本质是基于对人员的科学化、系统化、工具化和合理化评价，构建良性竞争机制，达到提升公益一类事业单位管理水平和运行效率的目的。一是建立灵活多样的分配制度。完善绩效工资政策措施，对高层次人才集中、知识技术密集、国家战略发展重点扶持、承担重大工作任务的公益一类事业单位中的专业技术人员尤其是高层次专业技术人员，采取协议工资制、年薪制、项目工资制等灵活多样的分配办法，充分激活高层次专业技术人员的活力。二是健全绩效考核工资制度。对政府机关下设的、义务教育阶段学校等特殊的公益一类事业单位，参照公务员系统实行年终考核奖制度，使其工资与绩效收入不低于同级别公务员收入。三是健全与落实向艰苦边远地区和基层倾斜的工资待遇政策。建立艰苦边远地区和乡村基层津贴实时动态调整机制，规范特殊岗位津补贴管理，加大财政转移支付力度，确保工资待遇兑现到位，夯实人才的基层导向原则。四是健全绩效考核制度。切实转变观念，回归绩效考核本质，建立细化的、以岗位聘用为基础的考核指标体系，改善考核办法，提高绩效考核的客观与准确性。在绩效考核的基础上，进一步强化考核结果的反馈与使用，完善竞争择优机制，形成人员能上能下的良性机制。

（五）优化人才管理与培养机制

优化人才培养、使用与管理机制是公益一类事业单位人事制度改革的重要内容。一是建立编制动态管理机制。及时收回因在编人员退休、建制撤销和机构整合等空出的事业编制，将腾挪出来的编制资源更多地用于义务教育、医疗卫生、社会保障等公益服务重点领域。二是健全岗位设置与管理制度。科学设置公益一类事业单位尤其是艰苦边远地区和基层一线公益一类事业单位管理岗、专技岗中的中高级岗位职数比例，打通人员晋升渠道，调动人员积极性。完善岗位管理制度，建立健全因事设岗、按岗管人的机制，使人员管理指标具体化、可量化。三是健全后备人才培养机制。加大对青年人才尤其是第二梯队人才的项目化支撑力度，加大科研人才交流与培养力度，着力解决对人才吸引力不强、人才断层频出的问题。四是健全专业技术人员继续教育机制。健全专业技术人员继续教育与知识更新机制，探索完善高层次专业技术人才知识更新工程项目的立项与实施机制，引导专业技术人才及时掌握前沿知识、形成国际视野、具备国际化竞争力。五是健全领导人员的选拔任用制度。进一步完善《事业单位领导人员管理暂行规定》《科研事业单位领导人员管理暂行办法》《条例》等政策法规，完善民主推荐机制，拓宽公益一类事业单位领导人员选拔任用考察范围，加大对优秀专业技术人员的选拔任用力度，完善干部交流培养锻炼机制，避免公益一类事业单位沦为解决公务员级别待遇的地方。六是健全人才流动与调配机制。建立全省统一的公益一类事业单位工作人员管理信息系统，探索建立跨地域、跨领域的人才评价对接机制，鼓励优秀人才包括职称“定向评价、定向使用”人才的跨区域、跨领域流动，形成人才高效、流畅、有序与合理的流动和调配机制。