非营利性民办高校内部治理结构创新

王一涛

(苏州大学 教育学院，江苏 苏州 215123)

2019年11月，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，标志着我国进入了推进国家治理体系和治理能力现代化建设的新时期。民办高等教育是我国高等教育的重要组成部分，加快推进民办高等教育治理体系和治理能力现代化，是新时代充分发挥民办高等教育功能、满足人民群众多样化高等教育需求的重要保障。落实民办高校分类管理是新时代我国民办高等教育的政策主线，也是推进民办高等教育治理体系和治理能力现代化的关键。2016年，全国人大常委会通过了《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》(以下简称《修法决定》)，标志着“非营利性和营利性民办学校分类管理”时代的正式到来。作为指导分类管理改革最权威的政策文本，《修法决定》对本次修法涉及的核心概念进行界定，即“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理”。

民办高校治理体系包括内部治理、外部治理两个方面。内部治理涉及学校的举办者、管理者、教师与学生等内部各利益相关者之间的权力配置模式和运作机制；外部治理涉及学校与其外部利益相关者之间的权力配置模式和运作机制(1)施文妹、周海涛：《民办高校内部治理的变革特征、基本模式和未来走向》，《现代教育科学》2019年第1期，第11-17页。。内部治理是民办高校健康运行的基础和关键，对民办高校的发展起主导作用，外部治理影响内部治理并通过内部治理影响民办高校的发展水平。分类管理后，我国大多数民办高校会选择成为非营利性民办高校。非营利性民办高校内部治理结构的调整、优化和创新，既影响非营利性民办高校自身的可持续发展，也影响我国民办高校分类管理的推进速度，进而影响我国民办高等教育的整体发展质量。

一、全国非营利性民办高校的选择情况

将民办高校分为营利性和非营利性两类，是我国民办高等教育的重大战略。自《修法决定》颁布以后，国务院和教育部均将推动分类管理作为民办高等教育政策的中心和主线。国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》规定，建立由教育部牵头，中央编办、国家发展改革委等部门参加的部际联席会议制度，协同推进民办教育分类管理事宜。2018年，教育部办公厅印发了《关于民办教育分类管理改革地方配套文件制定工作进展情况的通报》，要求各地务必在当年年底前保质保量地完成分类管理配套文件制定工作。

各省(区、市)均出台了民办教育分类管理的配套文件，对分类管理设定了过渡期，规定民办高校必须在规定时间节点内作出营利性和非营利性的选择。《民办教育促进法修正案(草案二次审议稿)》曾提出设置3年过渡期，虽然该提议未出现在最终的修正案中，但是大多数省份在制定本省民办教育分类管理配套文件时均沿用了其做法，设置了3至5年的过渡期。其中，19个省份对所有民办学校统一设置了5年左右的过渡期，起始时间一般自地方文件印发之日算起。由于地方文件印发时间不同，过渡期的终止时间也不同，内蒙古提出到2023年8月31日前，浙江、宁夏、广西、湖南和福建规定到2022年12月31日前，陕西、河北、山东、重庆、江西、吉林和黑龙江明确到2022年9月1日前，云南明确到2021年11月7日前，江苏规定原则上在2020年12月31日前，湖北、西藏要求在2020年9月1日前完成，海南、山西要求在5年过渡期内完成。6个省份对不同层级的民办学校分别设置了过渡期：上海规定选择非营利性民办学校的于2019年12月31日前完成，选择营利性民办学校的，其中主要实施高等学历教育的学校于2021年12月31日前完成，其他学校于2020年12月31日前完成，是全国所有省份中过渡期最短的；四川规定现有民办学校的举办者应当在2020年9月1日前提交书面材料，选择为非营利性民办学校的应当在2021年9月1日前完成相关手续，选择为营利性民办学校的，其中实施高等学历教育的民办学校，应当在2023年9月1日前完成登记手续，其他学校应当在2022年9月1日前完成登记手续；河南、安徽提出民办高校应当在2022年底之前完成登记，其他学段由各省辖市、省直管县(市、区)决定；宁夏要求现有民办学校具体过渡期时间由各级教育、人力资源社会保障部门确定；北京根据学校层级采用分步登记办法，实施学前教育以及非学历教育培训的民办学校，原则上应在2019年9月1日前向审批机关提交关于学校法人性质选择的书面申请，实施普通高级中等教育、中等职业教育的学历教育学校，原则上应在2020年9月1日前向审批机关提交关于学校法人性质选择的书面申请，实施高等学历教育的学校，原则上应在2021年9月1日前向审批机关提交关于学校法人性质选择的书面申请。

分类管理对民办高校来说是重大挑战，无论是选择营利性还是选择非营利性，都“左右为难”。分类管理是对现有民办教育政策的重大调整，需要细化多项配套政策，因此省级教育行政部门对于推进民办高校的分类管理也“举棋不定”。由于政策执行客体和政策执行主体均无加快推进分类管理的积极性，分类管理工作整体进展缓慢。从上述省份的分类管理时间节点要求来看，部分省份民办高校的过渡期节点已到，比如上海、湖北和西藏等，江苏省的过渡期节点也即将到来。但是，从云南、甘肃、江苏和广东等地民办高校的分类管理实际来看，存在一些困难。笔者对一些省份的省级教育行政部门负责人、民办高校校长作了访谈：云南正在密切关注国家政策要求，也在密切跟踪其他省份特别是经济发达地区民办高校分类管理的情况，不过经济发达地区和先行试验地区也没有提供足够的经验与借鉴，分类管理还未取得实质性的突破，如浙江温州在全国率先进行民办教育分类管理试点，但是浙江省的分类管理推进速度似乎并没有学界所预期的那样快。

目前上海的民办高校分类管理取得了实质性进展，其标志是上海工商外国语学院等民办高校已选择成为法律意义上的营利性民办高校。虽然我国很多民办高校仍未作出选择，但是多重迹象表明，大多数民办高校将选择成为非营利性民办高校。第一，从民办高校分类选择的关键决策者——举办者的动机来看，越来越多举办者的办学动机不再是单纯的投资办学，希望办成百年名校、坚持公益性办学的举办者越来越多。第二，从政策导向来看，国家政策鼓励现有民办高校选择为非营利性民办高校。国务院《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》明确提出“国家积极鼓励和大力支持社会力量举办非营利性民办学校”，“在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面对非营利性民办学校给予扶持”。第三，从分类管理的技术操作来看，选择营利性民办高校的政策门槛较高。《修法决定》规定“选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，依法明确财产权属，并缴纳相关税费，重新登记，继续办学”，导致部分希望选择营利性的民办高校望而却步。第四，从分类选择以后的发展环境来看，营利性民办高校仍受到一定的社会舆论压力，营利性民办高校的正式名称是“某某高校投资公司”，该名称可能会使部分学生心生犹豫。

二、当前民办高校的举办类型及特征

既然大多数现有民办高校会选择成为非营利性民办高校，那么目前民办高校内部治理的基本特征就构成了今后非营利性民办高校的发展基础。举办者是民办高校内部治理的重要主体，不同的举办主体在很大程度上决定了民办高校内部权力分配等治理结构的基本特征。

(一)我国民办高校的主要举办类型

办学许可证是民办高校办学的合法凭证，办学许可证上载明的事项包括：举办者、开办资金以及办学地址等。笔者收集了74所民办本科高校官网的办学信息，这些民办本科高校有20年以上的办学历史，占我国民办本科高校总数的48%。通过统计举办者类型后发现，举办者为自然人和私营企业的民办高校累计达92.1%(见表1)。

表1 我国74所民办本科高校举办者类型分布

1.自然人办学。自然人办学所形成的治理模式主要是个人或家族治理模式，这种内部治理模式是我国民办高校内部治理结构的主体类型。在这类民办高校中，举办者或举办者的家族成员扮演着“主心骨”的角色，是民办高校真正的决策者。从经济学角度来看，这种制度安排具有必要性。对于企业而言，只有明确剩余索取权和剩余控制权，才能有效避免偷懒和“搭便车”等道德风险。举办者拥有最终控制权，成为民办高校发展的掌舵者、资源的筹措者。基于资本权力与办学过程中的努力所形成的人格权威，举办者成为学校决策的核心，并对学校形成控制性的影响力。举办者通过让渡个人资产给学校法人，获得了组建董事会、参与董事会会议并对学校重大事务作出决策的强制性产权权力契约(2)张宏博：《中国私立大学有效经营的制度研究》，人民出版社2009年版，第111页。。虽然自然人办学在当前具有必要性和合理性，但是也存在诸多矛盾：一是自然人生命周期有限性与大学生命周期长期性的矛盾，二是举办者投资办学的特征与民办高校公益性、社会性发展的矛盾。如何克服这两大矛盾，成为民办高校发展需要面对的首要问题。

2.企业办学。企业办学是民办高校的第二大主体类型，可分为两种情况。第一种是企业治理型民办高校，实际上是个人控制型的变体。从办学许可证来看，大多数民办高校的举办者都是企业，属于企业办学，但大多数企业办学的实质依然是个人办学。创办民办学校的自然人出于下述原因，选择将企业而非个人作为民办学校的举办者：其一，便于举办者变更。根据《民办教育促进法》，举办者变更需要进行财务清算，并且需要报教育行政部门审批，但在举办者是公司的情况下，举办者很容易通过公司内部股东变更的方式实现隐蔽的举办者变更，从而避开教育行政部门的审查。自《修法决定》颁布以来，已有多所民办高校的举办者由个人变更为企业。其二，便于加强对民办学校的控制。企业作为一个组织，其生命周期不受自然人生命周期的影响，因此，作为实际控制者的举办者即使因年龄较大或身体条件不允许等原因无法继续担任民办高校的董事长，也可通过控制企业延续对学校的控制。出于控制学校目的而成立的企业，其主要业务是运营学校而没有其他的经营活动，所以严格来说这类民办高校并不应该被视为企业办学。第二种企业办学是真正意义上的企业办学。这类企业除举办民办高校之外，还有其他的经济业务，其主营业务并非管理高校，而是涉足汽车、石化、精细化工等行业。民办高等教育集团举办的民办高校也可视为这种类型，虽然部分民办高等教育集团的主要业务是管理学校，但是因其往往管理多所民办高校，与只管理一所民办高校、仅仅出于控制学校的目的而建立起来的企业办学仍有区别。我国有很多民办高校由大型企业或具有重要社会影响力的企业举办，比如吉利集团举办了吉利学院、三亚学院等民办高校，茅台集团举办了茅台学院，新和成集团举办了浙江越秀外国语学院。这类民办高校深受企业经营绩效等因素的影响，当企业经营绩效较佳时，能持续向学校提供包括经费在内的支持，比如浙江越秀外国语学院和三亚学院都是我国民办高校第一方阵的成员，其科研指标在民办高校中居于前列；但当企业经营绩效不佳时，就可能连累学校，比如宝塔石化集团在陷入资金困境后，不得不将银川能源学院的举办权转让给新希望教育集团。

(二)民办高校举办体制对内部治理的影响

举办体制是指举办者办学动机、办学投入方式和参与内部治理的方式等组成的体制，是学校内部治理结构的基础，决定着学校内部治理的特征。

1.脆弱性。我国民办高校内部治理的第一个特征是脆弱性，组织韧性程度低，甚至一些发展态势很好的民办高校也可能一夜之间陷入风险。这种脆弱性源于民办高校的举办体制。作为举办者的自然人，当其因年龄较大或身体条件不允许等原因退出领导岗位时，由于其在民办高校的发展中起着决定性的作用，个人的离开往往对民办高校的发展产生重大影响。作为举办者的企业，其经营状况受到国内外经营环境、内部决策优劣等因素影响，当企业经营状况较佳时，可以对民办高校提供资金支持，但当企业经营状况不佳甚至破产倒闭时，就可能拖累民办高校，因举办企业经营状况而影响民办高校发展的案例屡见不鲜。

2.投资性。对于自然人举办的民办高校而言，其办学动机往往是希望获得经济回报。在民办高等教育发展早期，部分退休领导、校长和教师等群体往往以非经济动机创办民办高校，但是伴随着市场经济体制的建立所创办起来的民办高校，部分举办者将创办民办高校视同为创办企业。企业的本质是追求利润的经济组织，需要向股东提供回报。与此类似，民办高校的举办者也希望从办学中获得回报。投资性表现在很多方面，其中一个方面就是民办高校的举办者通过举办者变更获得巨额收益。

三、未来非营利性民办高校内部治理模式创新

未来非营利性民办高校内部治理模式会在三个方面有所创新：一是在国家政策等外部力量和内部自然演化规律的推动下，形成新的内部治理模式；二是当前处于边缘地位的内部治理模式可能会成为更加中心化的治理模式；三是目前处于主流治理模式地位的自然人办学和企业办学会更加规范。

(一)新治理模式——无举办者办学的引入

2018年司法部公布的《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》提出“不设举办者的非营利性民办学校”的制度设计，2020年教育部印发的《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》也指出“对于无社会举办方的独立学院……可探索无举办者办学”。“无举办者办学”是指民办学校在举办者这一结构要素缺失状态下的运行模式。

举办者是我国民办高校创建和运行的关键要素。从2016年修订的《民办教育促进法》中治理主体的出现频率来看，有16处文字提及举办者，教师出现12次，校长出现9次，党组织出现4次，这从侧面证明了举办者的重要性。该法规定，举办者的作用包括提出学校的筹建、筹建董事会等。由于举办者在民办高校的创办和发展中起着重要作用，目前我国无举办者办学的民办高校很少，现有文献鲜有提及无举办者办学的民办高校，笔者在已有的调研范围内也尚未发现无举办者办学的民办高校案例。该类民办高校之所以很少，一是因为缺少举办者会使办学许可证上的举办者一栏空缺，可能导致年检困难；二是因为现有民办高校大都是由自然人或以自然人为主导创办起来的，这些创办者成为举办者，而多数民办高校的创办年限不长，这些创办者依然在位，不会呈现无举办者的状态。

未来，我国会陆续出现无举办者办学的民办高校，且数量有可能越来越多，这是因为作为举办者的自然人或组织(如企业)有可能失去举办资格或失去继续办学的意愿。第一，作为举办者的自然人会去世或者由于年龄较大及身体条件不允许等原因无法参与学校管理。我国第一代创办者已经老龄化，1/3民办高校的举办者年龄已超60岁(3)王一涛：《民办高校的内部治理与国家监管——基于举办者的视角》，中国社会科学出版社2019年版，第68页。。第二，作为举办者的企业可能会破产倒闭。企业的寿命并不长，据调查，我国民营企业的平均寿命只有3.7年(4)刘兴国：《中国企业平均寿命为什么短》，《经济日报》2016年6月1日，第9版。。第三，作为举办者的自然人或组织可能因为触犯法律而失去举办民办学校的资格。当出现这些情形后，在法律允许甚至倡导无举办者办学的状态下，很多民办高校会被动接受或主动选择无举办者办学这一模式安排。

举办者这个词语暗含着这样一层含义：某个人或组织是民办高校的永久负责者，是学校的最终控制者。从经济学和管理学的角度来看，这样的制度安排符合管理实践，可有效避免“搭便车”行为，使组织时刻处于有人监督的情境中。尽管举办者作为内部治理重要主体的制度设计符合管理逻辑，但这一制度安排与学校的教育逻辑存在冲突。学校的组织生命周期远远长于自然人或企业的生命周期，因此，学校可以缺少某一个绝对的控制者，这样的制度设计更能保证学校实现百年名校的组织目标。无举办者的状态就能够保障组织永续，所谓组织永续状态，就是指作为一个组织的大学并不依赖于某个人的存在，学校通过董事会和校长遴选这两大基础性制度，保证学校教学运行、科学研究、师资聘任和社会服务等重大组织行为的合理性，最终保障组织目标的实现。

美国很多私立高校在初创时期也有明显的家族办学痕迹，甚至也存在创办者让子女继任的经历，比如达特茅斯学院的创校校长退休后让儿子接任校长一职，引起了学校董事会的不满，从而触发了高等教育历史上著名的达特茅斯学院案(5)Whitehead J S，The Separation of College and State-Columbia, Dartmouth, Harvard, and Yale, 1776-1876，Yale University Press,1973,p.191.；又如，斯坦福大学由斯坦福夫妇创办，斯坦福先生去世后，斯坦福夫人也曾干预该校教师聘任等方面的管理事务。但是，上述两所私立高校最终都从家族控制中走了出来，成为开放的大学。这些高校之所以能成为世界一流的私立高校，在发展后期脱离家族控制、实现开放办学无疑是必要条件之一。

(二)已有边缘治理模式的中心化

目前我国民办高校的治理模式还存在政府治理、基金会治理和社会治理三种模式，但这三种治理模式处于边缘地位。今后，这三种治理模式可能会从边缘化、小众化走向中心化、普及化。

1.政府治理模式的扩大化。政府治理模式就是政府实际参与内部治理并在关键人事任命中掌握主导权的治理模式。政府治理模式的形成包括两种情况：第一种情况是地方政府直接主导创办民办高校并掌握学校的人事决策权。《民办教育促进法》规定民办学校必须由政府机构之外的组织或个人举办，为满足这一规定，很多地方政府的国资委成立国有企业，然后由国有企业举办民办高校。第二种情况是民办高校发展过程中政府接管学校、获得学校人事权，政府一般安排退休的教育行政干部或高校校长担任民办高校的主要领导。政府之所以接管这些民办高校，从目前的少数案例来看，主要是由于民办高校内部出现办学混乱、教学质量下降等问题，政府为化解办学风险和社会风险而主动承担接管职责。未来这种办学模式可能会逐渐增多。当第一代创办者不愿让家族成员或者其他成员继续管理学校，也不愿通过举办者变更的方式“出售”民办高校控制权时，可能会将控制权移交给政府。政府从维护高校稳定、促进高校健康发展的角度出发，可能会担负起接管职责。而且，政府的接管不会大幅增加财政开支，因为民办学校的运行主要还是依靠学费。

2.基金会模式的普及化。基金会是利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的成立的非营利法人。基金会在高校中有两种功能：第一，基金会作为高校的内设机构，主要发挥筹资功能，充当社会和学校之间的桥梁。这种类型的基金会是由学校发起成立的，其内部的人事任命由学校负责。第二，基金会作为高校的举办者，发挥办学主体功能，基金会参与学校治理，对学校的高层人事(比如董事会成员)任免具有影响。

近年来，我国许多高校建立了教育基金会，但绝大多数相当于学校内设机构，主要发挥筹资功能，没有发挥办学主体功能。西湖大学作为新型大学，是基金会办学的典范，杭州市西湖教育基金会是西湖大学的举办方，同时也是该大学捐赠基金的筹资主体。西湖教育基金会和西湖大学是两个独立法人主体，从法律上看主要有两层关系：首先，基金会是学校的举办者，有义务支持学校的发展，即根据大学章程向其提供办学经费；其次，基金会是大学捐赠的筹资方，负责筹集学校建设所需的资金，社会资本通过基金会支持西湖大学的运行。因此，基金会更像是社会和学校之间的桥梁。目前西湖大学的经费主要来自西湖教育基金会作为举办者的出资、政府扶持资金、竞争性科研项目经费和人才政策支持经费等。其中，西湖教育基金会主要承担西湖大学的运行费用，即所有教师的工资收入、福利待遇，包括退休金和对子女教育的支持计划，但基金会不直接参与大学具体的管理工作。学校实行董事会领导下的校长负责制，董事会作为学校最高决策机构，负责对学校重大事项进行决策，校长依法独立行使教育教学和行政管理权。作为资助者的基金会，对于被资助的大学在资金使用方面具有监督的权利和信息公开的义务。同时，基金会有权根据章程向学校董事会推举董事，依法依规参与学校治理。

西湖大学代表了新型的民办高校发展模式，它由知名科学家和企业家倡议成立，有很强的舆论光环效益，更容易获得社会捐赠，也得到了中央和地方政府的大力支持。很显然，我国大多数民办高校与西湖大学并无可比性。在西湖大学之前，我国也有民办高校实行基金会办学，但实践证明并不成功，主要原因是基金会被民办高校的家族成员控制，失去了基金会办学的实质意义，与家族办学并无实质性区别。西湖大学目前是我国民办高等教育发展中的孤例，所以推动我国更多民办高校向基金会办学转变是今后的一个挑战，基金会如何获得持续稳定的捐资、如何获得社会的信任，是考验制度设计的重要方面。基金会自身也要做好内部治理，包括规范基金会与学校的关系、费用的预算与审计等，同时在资金募集方面做到信息的公开透明和严格管理，如此才能实现基金会和学校的良性发展。成立于1904年的美国洛克菲勒基金会，至今已历任五代家族成员，仍在坚持最初的捐赠传统。西湖大学若要建成百年老校，与之对应的基金会也必须管理科学、架构严谨。秦和(2020)认为，应该支持基金会作为民办高校的举办者，基金会办学是非营利性民办高校办学模式的重大创新，从自然人和企业法人办学向基金会办学的转变，是新时代民办教育“第二次出发”(6)秦和：《基金会办学:民办教育“第二次出发”》，《光明日报》2020年1月14日，第14版。。

3.社会治理模式的中心化。一些民办高校的创办者离开学校后，学校的管理权没有移交到创办者子女手中，也没有转让给其他自然人或企业，而是通过吸收政府退休官员、高校退休领导及知名专家学者等社会贤达进入董事会，由董事会作为学校的最高决策机构。学校虽然也保留了举办者，但是举办者仅仅具有名义上的意义，在学校的实际治理中并不发挥决定性的作用。这种形式的治理结构虚化了学校的举办者，实际上与无举办者状态很类似。

采用社会治理模式的民办高校的健康发展取决于两个因素：第一，董事会的自我永续发展。董事会是民办高校的最高决策机构，所以，董事会成员的自我遴选和决策制度就成为这类民办高校能否健康发展的关键因素。第二，卓越校长的遴选。这类民办高校还要处理好个人权威和制度约束的关系，若缺乏具有克里斯玛(charisma)气质魅力型的人物(如董事长或校长)，学校就会缺乏灵魂人物，学校的决策质量、决策效率、与外界关系的处理和维护都会受到影响，但若学校发展过多地依赖于个人而非科学的制度，个人办学理念、办学动机和权力欲望等方面的变化都会对学校的健康发展造成影响。

(三)个人治理模式和企业治理模式的优化升级

虽然分类管理后我国会有非营利性民办高校的创新治理模式，如无举办者办学，一些作为少数特例的治理模式如政府治理、基金会治理和社会治理会更加普遍，但是自然人办学、企业办学依然会是非营利性民办高校的主流治理模式。因此，推动个人治理模式和企业治理模式的优化升级，将是保证非营利性民办高校治理机制优化的重要举措。今后，针对自然人办学和企业办学治理模式的优化升级，需着重在加强对资金安全的监管、举办者变更的监管以及完善内部治理结构三个方面下功夫。

1.加强对资金安全的监管。首先，要加强对关联交易的监管。分类管理后，非营利性民办高校的举办者不能再从学校直接获得回报，若其投资办学的动机不变，就会通过关联交易的方式转移办学资金。2020年11月，教育部关于政协十三届全国委员会第三次会议第3379号(教育类343号)提案答复的函中明确，民办学校的关联交易应该公开、公正，这是今后非营利性民办高校需要坚守的制度底线。其次，要加强对民办高校法人财产和资金账户的监管，在民办高校和举办者之间建立起风险防火墙，不能因为举办者的风险(如举办企业倒闭)影响民办高校的发展。

2.加强对举办者变更的监管。部分举办者变更可能是维持学校发展的需要，比如，学校本身陷入债务之中，通过举办者变更的方式有利于挽救学校，新的举办者进入学校后，会给学校注入更多的资金，带来更完善的制度，但是很多时候，举办者变更是举办者主动套取利润的选择。民办高等教育集团购买民办高校的控制权属于投资行为，其目的是获取更多的投资回报，必然会压缩办学成本，比如减少教师数量、增加教师工作量、降低教师薪酬、减少教学和科研支出等，而这些行为都会导致优秀教师的流失和教学质量的下降。资金安全监管与举办者变更监管间存在紧密联系。一方面，加强关联交易监管有助于减少出于套取利益目的而采取的举办者变更行为，如果新的举办者即使获得了举办权，也无法轻易通过关联交易获得利润，就不会主动收购学校，从而降低民办高校交易市场的活跃度。另一方面，限制举办者变更可能会加剧举办者对关联交易的需求，刺激更多关联交易行为的发生，因为当举办者无法通过举办者变更套取利益时，就会采取更多的短期行为，其中关联交易就是短期行为的主要方式。

3.保障民办高校中其他利益主体的决策参与权。利益相关者共同治理模式是指民办高校出资者、行政管理人员、教师、学生、校友以及政府等利益相关者共同拥有学校控制权，通过董事会等决策机构共同参与决策，并与其他利益相关者进行有效协调。在这种治理模式下，民办高校重视教师、学生等群体在内部治理中的主体意识和能动性，凸显了师生在学校重大决策、民主管理和监督等方面的主体地位与作用，把控制权分散到整个组织以使所有利益相关者都能够影响决策，对发展战略和方向提出建议，并参与到改善组织相关绩效的过程中来。一些民办高校虽然根据需要建立了学术委员会、教学工作指导委员会等学术组织，但很有可能变为咨询机构；或者由于学术组织主要成员仍担任行政职务，实质上学术事务仍被行政权力左右。我国民办高校既有大学的组织属性，也有企业的组织属性，但是非营利性民办高校的学术属性更强，按照伯顿·克拉克的观点，高等教育系统一般会表现出“松散性”和“结合性”双重特征，是学术组织与行政组织双重属性在组织结构中的反映。非营利性民办高校作为学术组织，理当存在着行政权力和学术权力两种权力。这两种权力各有特点，彼此区别而又相互补充，构成了高校内部权力的二元结构(7)彭宇文：《中国高校法人治理结构研究》，中国社会科学出版社2006年版，第194页。。在民办高校中，学术权力对行政权力的制约显得更加紧迫，必须尊重教育规律，淡化企业式的管理制度、评价制度。

四、非营利性民办高校内部治理发展演化的推动力量

我国民办高校是在“合理回报”的制度框架下发展起来的，不少举办者有产权诉求。举办者通过不断追逐控制权来获得产权权益及其他非财产性权益，民办高校的主要矛盾由此产生。所以，投资办学及其伴随而来的对控制权的追逐，是民办高校治理问题的根源性障碍。未来，我国非营利性民办高校内部治理的整体发展趋势将呈现真正的“非营利性”，个人控制的色彩日趋淡化、多元治理色彩日渐浓厚，具体表现在新的内部治理模式的产生、现有边缘治理模式的中心化以及现有主流治理模式的升级改造等。推动我国民办高校由“投资性”向“非营利性”转变的驱动因素有很多，其中国家对民办高校资金监管力度的加大和社会对民办高校违规办学容忍空间的缩小是两个主要因素。

(一)资金监管力度的加大将促进非营利性民办高校合规性的提高

国家对非营利性民办高校的监管趋势总的来看是进一步加强，规则更加细致，方法更加多样，监管力度更大。2020年8月，教育部等五部门印发《关于进一步加强和规范教育收费管理意见》的通知，进一步加大了对非营利性民办学校的资金监管力度。该意见有多个条款涉及民办教育，明确要求“区别营利性和非营利性的不同属性”，但对现有民办学校今后发展影响最大、最直接的有两条：第五条规定，“2016年11月7日以前设立的民办学校，在未完成分类登记相关程序前收费政策按非营利性民办学校管理”，这就进一步明确了现有民办学校的办学性质；第十五条规定，“探索建立学校收费专项审计制度，重点加强对非营利性民办学校的审计，严禁非营利性民办学校举办者和非营利性中外合作办学者通过各种方式从学费收入等办学收益中取得收益、分配办学结余(剩余财产)或通过关联交易、关联方转移办学收益等行为”，进一步明确了民办学校经费的审计主体、审计重点以及办学盈余的禁止项目，既解决了过去民办学校财产治理上存在的政府监管责任主体不清的问题，又堵住了过去一些举办者以非营利之名获取经济利益或转移资金的漏洞。资金是民办学校的发展基础，如果该意见能得到严格实施，将对我国民办教育的发展产生巨大影响，民办高校内部治理的规范性将得到明显改善。

(二)社会对违规办学容忍空间的缩小将进一步强化政府的监管力度

多数政策制定者、学者、民办高校的利益相关者认识到，我国民办高校创办者大多具有企业家特质，在学校发展中发挥了重要作用。执法者对民办高校一些不合法的行为“睁一只眼闭一只眼”，可能是一种积极主动的治理策略。政策制定者往往将举办者部分“擦边球”式办学行为的容忍当作是对创办者办学贡献的承认和尊重。政府的严格监管往往面临“法与情”的选择困境。若执法者采取强硬的监管手段，既会引起举办者的反感，也会引起社会公众对举办者的同情——“这所学校就是某某某办起来的，拿一点回报理所应当”，这种观点相当普遍。只有取得政策执行客体的理解和尊重，政策才会有执行效果。我国政策执行的动力既来源于行政体制、行政组织和行政法规等制度性因素，也来源于“行政官员的个人行为和权变，灵活机动地处理行政事务”(8)胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第327页。等个体因素，行政官员个人的情感、态度在政策执行中发挥了重要作用。很多民办高校举办者担任各级人大代表、政协委员等社会职务，具有较强的社会活动能力，这进一步增强了行政官员对举办者的认同感。

但是，当为民办高校的创办和发展作出了重要贡献的第一代举办者退出学校之后，政府行政部门对民办高校严格监管的程度将会提高，政策执行者严格执法的社会合法性也会提高，社会对民办高校违规办学的容忍空间也将缩小，“法与情”的矛盾和纠结将会减弱。此外，除了接班者之外的校领导、中层干部，会更加倾向于接受政府监管和对接班者权力进行制约，甚至学校内部的关键利益相关者会主动“邀请”政府进行合理监管，以保证学校的健康发展。

社会对民办高校违规办学容忍空间缩小的另外一个原因在于，政府对非营利性民办高校的财政扶持将越来越多，“以扶持换监管”将是非营利性民办高校的重要发展趋势。随着国家对非营利性民办高校财政扶持力度的不断加大，民办高校中来自财政的资产会越来越多，政府监管的合法性进一步得以提升，必然会在民办高校的治理中发挥更大的作用。