坚定不移提升城区品质 持之以恒绘就最美山城

城市是区域人口、产业和要素资源的聚集地，是区域经济社会发展的“火车头”。城市建设和管理是县域经济社会发展的基础和首要任务。铜鼓县第十五次党代会报告提出以“第一景区”标准做美城区;县政府工作报告提出要坚定不移提升城市品质，在绘就精美山城新城画卷上奋力攻坚。为了解铜鼓县域区品质建设情况，笔者多次到永宁镇、温泉镇、县住建局、县自然资源局、县城管局等单位开展调研，并实地考察城区供水、污水处理厂、老旧小区改造、背街小巷改造、第三中学建设、棚改安置点等民生项目，结合调研期间收集的材料、干群反馈问题就如何加强城市建设和管理引发思考，现形成调研报告如下。

一、上下同欲，共克时艰，城市建设和管理成效显著

近年来，铜鼓城市发展突飞猛进，城市建设和管理工作取得了一系列成绩，体现出以下几个显著特点：

（一）城市规划日趋完善。从1986年制定总体规划以来，铜鼓县于2010年第四次对县总体规划进行编修，形成《铜鼓县城市总体规划（2010-2030年）》。县城向西向北拓展，截至2020年，将原城区建设面积6.5平方公里扩大到7.4平方公里，城区人口4.56万人，城镇化率达到46.88%，绿地覆盖率达到34.8%，规划的城镇空间布局“一主两副、两轴三区”框架基本形成。城市道路结构为“三横三纵”主干路网。铜鼓县是全国一类革命老区县、国家生态县、国家重点生态功能区、国家生态文明建设示范县和全省首个中国长寿之乡、全省首批全省美丽宜居示范县、中国南方红豆杉之乡。

（二）民生工程深得民心。近年来，铜鼓县委、县政府充分运用市场机制，不断加大资金投入力度，聚力推进城市项目建设。全县人民百年铁路圆梦，铜鼓从“高速时代”正式迈向“铁路时代”;累计完成3766户、64万m2棚户区改造，6个棚改安置小区全面开工;改造老旧小区2735户，改造提升背街小巷并同时配套完成污水管网支网铺设;完成农贸市场改造、新自来水厂建设、防洪排涝等38个城市功能与品质提升项目;新建城区停车场16个、停车位1100个，公交站点43个、站台46个;建成投用15处公共绿地，人均公园绿地率达14.7㎡;开展县城照明设施安全大排查，累计修复路灯景观灯5730盏，线路1300m，主干道亮灯率达95%以上。

（三）房地产业加快发展。“十三五”期间，铜鼓县共计审核通过商品房预售许可项目29个，商品房5607套，建筑面积5.39万㎡，其中住宅3746套，建筑面积4.58万㎡。2021年1-9月份，铜鼓县房地产规上企业项目9个，销售商品房7.92万㎡，销售额4.05亿元，同比去年增长21.93%。2021年底预计开盘销售的商品房住宅约475套，面积约5.8万㎡。

（四）保障机制逐步完善。从2000年开始，该县启动了城镇低收入家庭保障性住房建设工作，全县共建设完成公共租赁住房2511套，并全部投入使用。截至2021年底，该县公共租赁住房已入住2420户，入住率达96%。根据上级“十四五”规划，2022年铜鼓县计划筹集建设保障性租赁住房300套。为缓解低收入家庭及新进城务工家庭租房压力，2021年起，铜鼓县提高了公共租赁住房补贴标准，将原来的3元/m2补助增加至4元/ m2，脱贫解困家庭补助提高至6元/ m2，补助面积从原来的50 m2上限增加至60 m2上限，极大地缓解了租赁户住房压力。2021年已发放城镇住房租赁补贴 44.43万元，惠及477户家庭。初步形成了以廉租房和公租房为主，城镇住房租赁补贴为辅的住房保障机制。

（五）城市管理成效显著。随着“双创”工作不断深入推进，城市管理已经纳入城市建设工作的重要议事日程。铜鼓县通过精心组织、强化举措、落实经费、完善机制，形成了城市管理社会各界广泛参与、部门单位齐抓共管的生动局面。“美丽江西在行动”报道铜鼓县环境整治好经验、好做法三期，其中整治牛皮癣的经验做法受省、市高度肯定。城市管理的经验逐渐丰富，城市居民的自觉意识逐步增强，城市形象得到较大提升。

二、认清形势，拉升标杆，聚焦桎梏城市发展的不足

综合铜鼓县区位及综合实力等多方面因素，不仅要做大中心城區，更重要的是提升城市内在品质，根据目前铜鼓县城市建设和现状分析，铜鼓县城市建设和管理中存在以下几个需要改进的方面。

（一）规划的整体性、严肃性和知晓度不够。从自然和历史条件看，铜鼓城市的整体格局较为理想，山—城—水三者相互交融，石桥河、定江河为贯穿区域东西的主要河流，城区周边山体形态优美，进退有序，层次感充分。客家文化源远流长，组团式的城市格局独具特色。但在快速发展进程中，城市的特色没有彰显，其中的重要原因是规划的龙头作用发挥不够。中心城区控制性详细规划虽已基本覆盖，但规划引导作用不强。总规与各项控规之间没有严密配套，导致总规的刚性控制无法落实到控规，控规的指标体系管控效果不明显，规划跟着项目变，引领作用不强。公共空间布局不尽合理，标志建筑、城市公园、街头绿地、体育设施偏少，形不成体现城市品质的系列节点。规划的严肃性不够。部分项目过分追求建设效率，前期准备不充分，规划审查不细致，导致存在功能定位和设计的先天缺陷，与城市的整体风貌、自然山水特色不相融合、不够协调。规划的知晓度不足。规划设计阶段，缺乏广泛征求意见的环节，规划设计形成后，又缺乏多渠道的宣传和公示，市民对规划编制的知晓度和参与度不够。

（二）基础设施与公共服务配套不够完善。中心城区基础设施的配套不够完善，城市地下管网缺乏系统安排、整体提升，公厕、垃圾中转站、排污设施等配套不足，无法满足城市快速发展需要。核心区的文化娱乐体育设施相对缺乏。中心城区的绿地、袖珍公园明显偏少，停车场建设跟不上机动车的增长速度，公共交通出行比例偏低，交通拥堵不同程度存在。

（三）山水生态优势彰显与人文内涵挖掘不深。铜鼓城区，凤凰山山形起伏有势，山水资源禀赋优越，但山水空间的塑造缺乏整体规划，部分沿山、滨水地带环山不见山，临水不近水。凤凰山、铜鼓石地带的改造更新不快，绿色视线走廊没有形成。历史文化资源的挖掘开发缺少亮点，城市品牌尚未落地。铜鼓老街一带的历史遗迹得不到有效保护和传承，至今没有打造形成区域性的历史文化街区。

（四）城市管理资源整合、力量统筹、责任落实不到位。铜鼓县城市管理水平虽有提高，但城市脏、乱、差现象往往治一治好一点，松一松就反弹。究其原因是未能从体制机制上有效整合部门资源。城市管理职能比较分散，部分领域存在责任不落实现象，部分事项存在管理職能缺位，部门协调配合不够，管理与执法未做到无缝对接。智慧城市建设有待加强，信息共享机制还未形成，管理和执法力量没有统筹使用，尚未建立城市管理的快速反应机制和高效服务平台。社区治理的精细化水平不高，存在人员配备不足、职责不清、资金保障不到位等问题。服务业普遍分散经营，商业街、特色街功能不明显，影响城市整体管理水平的提升。

（五）精神塑造、价值引领、文明养成教育等合力不足。在教育引导和提高市民素质方面，缺乏有效的载体设计。公益宣传阵地设置和活动开展不足，核心价值观宣教活动不多、办法不足，缺少以道德行为规范为重点的市民素质教育工程。文明城市的创建过程中，市民参与度不强，市民素质存在诸多问题。比如：环境卫生意识淡薄，垃圾随地乱扔，卫生死角仍然存在;遵守交规不自觉，机动车闯红灯、乱停现象时有发生，摩托车、电瓶车、行人闯红灯、乱穿马路以及人车争道等屡见不鲜;社会公德意识缺乏，说脏话、随地吐痰、损坏公物等不文明行为时有发生。

三、以人为本，多措并举，全力助推城市品质提升

（一）着眼长远谋划，强化规划引领。规划是城市建设之本，是城市建设蓝图。要突出规划的引领、统筹和协同，加快城市总规和重要地段的控规修编，做到科学制定、彰显特色、严格程序、刚性执行。一是尽早谋划对接，完善城市空间布局。高质量、高标准编制好铜鼓县国土空间总体规划，结合铜鼓县的自然地理特征，充分保护现有自然山水格局，使城市生态绿地系统与城市人居系统之间具有良好的耦合，形成“环山抱水，东进西拓，北扩南控”的格局。根据中心城区现状用地布局特点，采用生态城市的规划理念，在老城区的基础上，纳入火车站新区以及铜鼓工业园的“一园两区”，形成“一城、两河、四心、六区”的空间结构。二是突出底线控制，促进多规合一。新一轮总规修编中，要科学预测远期目标、划定城市发展边界和“三区四线”（禁建区、限建区、适建区，绿线、蓝线、黄线、紫线），突出总规底线控制思维，维护总规执行刚性。总规修编后要重新划分城市控规单元，把总规中城市规模、配套设施等分解到各控规单元，形成上下衔接、形态可控的城市规划体系。尽早制定多规合一工作方案，将国民经济发展规划、城乡建设规划、土地利用总体规划、生态功能区保护规划等纳入全盘统筹，形成全县一张蓝图的规划布局。三是完善公共服务，规划布局公共场馆和绿地。总规修编中要明确重要公共场馆、公共绿地的位置和规模，把公共空间的建设作为城市品质跃升的支撑点。四是汇聚多方智慧，提升规划科学性和预见性。在城市规划编制过程中，不仅要向外邀请高水平的设计机构参与谋划，还必须坚持眼睛向内，广泛吸收市内社会各界的建议，汇聚民智民意，尤其要发挥多层次协商的作用，将规划方案在各个层面进行讨论、论证，使规划不仅体现专家的前瞻性、严密性，更具有广大市民的参与性、认同度。

（二）统筹推进建设，创造宜居环境。统筹推进城市基础设施建设，完善城市功能配套，丰满新城、更新老城，彰显生态和人文特色，努力实现生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，打造本地人自豪、外地人向往的现代化新城。一是加强城市基础设施建设。基础设施建设对经济社会发展具有关键性、引领性、支撑性作用。实施新一轮城市功能和品质提升行动，加快推进温泉新区、教体园区建设，深入开展“城市双修”，大力推进背街小巷和老旧小区改造提升，加强城区排水防涝设施改造，进一步补齐城市功能短板。未来3-5年，随着众多楼盘建成和公路通车，县城将增加2-3万人口，各项资源配套设置也要相应增加。为此，要提前布局立体交通系统、慢行系统、综合管廊系统和生态系统等地上地下基础设施配套，尤其要提前做好核心区交通疏解相关的工程建设。明确菜单式改造内容，包括房屋修缮出新、基础设施改造、公共设施配套、环境整治美化等。利用拆危拆旧土地，因地制宜设置公共停车位。安装监控、路灯、门卫道闸等设施，提升小区安全性。参照周边县市经验，试点推进主城区多层住宅加装电梯工作。二是打造提升城市公共空间。要强化精品意识，打造提升城市公共空间，让城市更宜居宜游。按城市级、组团级二级配置，形成一个城市级中心、三个次中心。城市级中心，即城西区的县政府所在地，充分利用定江河良好的自然环境景观和便利的交通优势，完善铜鼓县城的城市主中心公共设施;次中心分布在老城区、城北区、城西区内，形成三个组团中心。围绕秋收起义纪念广场，建设客家风情街，整合其他商业设施，完善设置文化娱乐、商业、医疗、休闲等公共设施，形成老城片区公共中心。未来要强化城西片区、城北片区的次级中心，增设学校、医院;城北次中心在旅游产业带动发展下，形成新的生活服务片区，配备相应的公共设施;城西次中心应结合火车站周边的新建社区，配置相应的文化、教育和娱乐设施。此外，分别在老城居住片区、城西居住片区、城北居住片区、城东居住组团设置相应的邻里服务配套设施，满足社区生活需求。三是精心塑造城市特色风貌。传承历史文脉，做足山水文章，重点控制沿河、主城区及视线走廊范围内的建筑和绿化带，做到不骑山、不压水。重点保护永宁镇老城区，保护永宁镇定江东路-秋收起义阅兵广场至秋收起义纪念馆沿线红色历史建筑，将老城区作为秋收起义历史风貌控制区，对控制区范围内道路、沿街立面、建筑风貌和建筑高度提出控制要求。加强历史城区的整体保护，强化秋收起义历史特征，塑造多处集中连片、反映真实历史特征的风貌保护区。要依托现有空间肌理，传承保护历史文脉，积极打造历史街区，重现客家文化、饮食文化和传统手工艺特色，留下乡愁和记忆。以生态绿廊连接城内外自然环境，以凤凰山为主要绿色景观核，塑造以凤凰山、万芴朝天为代表的城市山体公园，围绕多个公园、广场节点、口袋公园形成环状绿带。

（三）创新体制机制，提升城市管理绩效。城市三分靠建设，七分靠管理。一是整合资源，构建大城管体系。抓好顶层设计，完善大城管体制，是推进城市精细化管理的关键。建议成立城市综合管理领导小组。由县政府主要领导担任组长，综合协调城市管理各职能部门的关系。城市综合管理联席会议作为常设议事协调机构，应当定期召开会议，及时研究解决城市管理中碰到的矛盾和问题，对存在交叉、扯皮的管理职责及时界定，对涉及多部门的管理事项进行统筹协调。适时调整城市管理执法体制。多家管理不如一家主抓，适时将市政公用管理、环卫管理、渣土管理、园林绿化管理等职能归并到城市管理综合执法局，形成职责明确、责任明晰、运行高效的城市管理体制，构建大城管格局。强化社区管理服务功能。调整优化职能和机构设置，进一步提升街道的城市管理和服务功能，明确一名班子成员专门负责城市管理，并设置配备相应的机构，切实担负起城市综合管理和服务的职能。强化社区服务功能，厘清职能边界，制定完善社区准入事项清单，使社区工作者真正立足社区、服务社区。二是强化保障，打造智慧城市。按照现代智慧城市要求，建设与大城管模式相匹配的综合数字化信息管理系统和快速调度指挥系统，通过天眼补位，将公安摄像头纳入数字城管系统进行整合，形成城市综合管理相关事件发现、受理、处置、回告、检查、反馈的数字化处理闭环体系。要建立专业队伍，对数字化城管中心发现和指派的任务做到即时反应、即时处置，提高管理效能。中心城区要强化网格管理，明确网格管理对象、管理标准和责任人，建立包案销号工作机制，切实减少重复投诉率，提升群众的满意度。随着城市管理手段更新和养护标准提高，要加强执法人员配备和执法装备建设，增加城区保洁养护费用，提高一线工人工资，为城市管理提供强有力的保障。三是着眼关键小事，实施精细化管理。以关键小事为抓手，狠抓落实，久久为功，使城市管理更精细到位。将城区内零散的建材销售、五金加工、洗车维修、夜宵经营等向专业市场集中经营，方便群众消费，便于监督管理，切实提升市容市貌。老旧小区实行统一物业服务。试点推行准物业管理模式，由社区牵头成立企业性质的物业服务公司，接手街道内无物业管理的老旧小区，实行统一的物业服务模式，提升老旧小区居住品质。积极招引有实力的安保服务公司，推行物业公司准入制度，开展企业信用等级评定，提升物业管理服务水平。开展城市管理顽症专项整治。每年确定一至两个主题，开展住宅小区内违章搭建、车棚车库改变用途、防盗窗加工、犬类管理、拉链马路、污目广告、不合规机动车等专项整治，集中力量突击整治一项，建立长效机制巩固一项，切实解决一批群众反映强烈的老大难问题。对违规比较突出的乱停乱放、乱搭乱建、乱闯乱丢、乱设摊位等问题，要加大处罚力度，通过严格执法，形成强大的约束力。

（四）重视精神塑造，提升市民整体素质。当前，城市之间的竞争，已不单纯是经济实力的竞争、区位条件的竞争、资源禀赋的竞争，更是品牌形象的竞争、综合环境的竞争、文明风尚的竞争。要以“创文”“创卫”为抓手，重视城市形象和精神的塑造，提升城市精气神。一是结合核心价值观教育，提炼铜鼓精神。在继承和发扬的同时，要结合社会主义核心价值观教育，开展新一轮大讨论，重点吸纳“开放、创新、文明、和谐”的新时代符号，培育兼容并蓄的社会风气，凝聚向上向善的昂扬正气，营造实干创新的时代氛围。二是开展“争创文明城，争当主力军”活动，增强市民互动参与意识。城市是多元化的，城市居住的群体，同样是多元的，需要更新城市管理理念，来满足对美好生活的需求。要构建城市设计共享平台，展示城市空间塑造案例，让市民参与互动体验，从而增强市民作为城市主人的归属感。激发市民的兴趣，使城市规划和设计成为一种社会行动，趣味性地调动市民落实“门前五包”责任，主动参与垃圾分类。

（五）科学经营城市，增强城市发展活力。紧紧抓住机遇，深度融入长江经济带、国家生态文明试验区、内陆开放型经济试验区、沪昆高铁经济带、湘赣边开发合作等国家、省、市战略，科学经营城市，开放发展，融合发展，增强城市发展活力。一是抓住国家城改政策释放的机遇，多渠道拓宽融资方式，加大力度持续推进主城区有机更新工作。持续推进“无违建”县市创建工作，为城市发展腾出宝贵的土地空间。积极盘活城市土地这一最大的存量资本，加强对全县闲置厂房、租赁场所的资源整合，策划和包装成招商项目，尤其要加强永宁、温泉等城郊结合部低效闲置土地的综合开发，采用限期开发、调整项目、土地回收等多种方式促进土地有效盘活。二是要加强深层次接轨南昌、长沙、武汉三大都市区、实现更高层次开放发展的调查研究，学习和借鉴周边县（市）深度融入一体化发展的先进理念和举措，进一步破除与周边县（市）的行政壁垒，加强城市规划、基础设施、产业布局、社会事业、生态环境以及政策举措等方面的对接，互惠共赢，融合发展。建立柔性的人才引进机制，尤其要加强规划设计高端人才的引进，建立高水准的城市规划专家库、智囊团，助推县委县政府科学决策。

作者简介：刘长检，铜鼓县人民政府副县长。

责任编辑：曹高明