清末民初的征地与“钉子户”

土地征用法规

光绪二十四年，清政府矿路总局奏定《矿务铁路公共章程》二十二条。章程一方面对农民利益给予保护，如第七条规定“公司买地，遇有庐墓所在，务当设法绕越，以顺民情而免争执，不得勉强抑勒”，同时也禁止“钉子户”影响建设，如第十四条规定地方官对“地主阻挠工役、聚众”要“妥为晓谕弹压”。

光绪三十二年，清政府颁布《全国铁路购地章程》，共18条。可惜章程操作性不强，没能实施。而同时的《沪宁铁路购地章程》则十分具体，详细规定了征地的各种细节，堪称土地征收和房屋拆迁的早期范本。《沪宁铁路购地章程》把土地分為田地、房屋、坟墓、教堂、青苗农地等类别，由铁路和地方共同确定土地等级和地价，现场丈量登记，凭票领取征地费用。关于地价房价，该章程明确规定要以征地前的平常价格为准，参照本县其他未征地区域地价，排除征地拆迁户的主张，由铁路部门和地方官员、乡绅酌定。房屋主人愿意自行拆迁的，发给拆迁搬家费。不愿拆迁的，由铁路部门拆。迁坟、青苗、池塘鱼虾另给费用。

1913年，中华民国交通部新订《铁路收用土地暂行章程》55条，全国土地分为国有、公有、民有三类，铁路建设无偿征用国有土地，征用公有和民有土地需要协商定价。

当时中国地价东南高于西北，城市高于农村。特别是沪宁铁路沿线，地价全国第一。上海站租界附近每亩高达万元，一般百姓土地也是别处地价的10～20倍。铁路通车以后，“上海北站、南京下关、无锡等站附近地价，较原价增十倍以上”。10多年以后，民国高官蒋百里卖掉北京的一座四合院，居然买不起上海的一栋小洋楼。

“钉子户”难缠

利益当前，“钉子户”在所难免。《沪宁铁路购地章程》授权各地方官对钉子户可以抓人送官后仍然强征土地，按官府定价赔偿，“如有不肖痞棍，串耸抬价、借端阻挠、希图居奇违抗，一面送县严办，一面将标内地段先行拨归路工应用，照章应给官价”。

清代建造铁路、征地都是新鲜事物，“钉子户”与洋人、官府的斗争极具特色。中国最早的铁路吴淞铁路建设过程中，沿路人民各种对抗。据同治十一年十二月二十三日的《申报》报道，路口造桥时，乡民屡次拔去木桩。官府出面训话，竟然遭到妇女数落，“殊形棘手”。最后在各地地保的劝解下，才算达成协议：“应用民田，议给巨价，并将工程逐段议归该处本地乡民，各认己田开筑，仍照给工价”。

有时候，“钉子户”的处理还需要上报朝廷批准。光绪末年，邮传部组建交通银行，在北京正阳门内西交民巷买了一块地作为银行的地基。这块地中间有镶红旗蒙古官房两所共10间、汉军官房6所共18间和一块空地，住户不同意征地。邮传部反复前往商量，住户声称这些官房被兵丁承领多年，属于自己出资添盖，如果让出来也行，多给银子。邮传部没法，只好专门向朝廷上折，奏请批准多用银子买个“官私两便”。皇太后、皇帝“依议，钦此”。

从中国第一条铁路开始，针对铁路的破坏从来就没有间断过，原因多样，征地显然是主要矛盾。光绪十八年，李鸿章就奏请对窃毁铁路电杆的行为定罪。后来，破坏行动发展到“路轨上之道钉、枕木及一切附属物件被匪偷窃者几日有所闻。小则阻碍通行，大则覆车毙命，或压坏货物”。

（摘自《文史博览》）