地方政府是市场制度的重要创设者

曹柠

中国的改革开放进程也是社会主义市场经济体制不断完善的过程。在1978年以后，地方政府不仅是中央政策的接受者，更是市场制度的创设者。

如何理解地方政府主动推进市场化改革的体制基础？有约束的放权和高质量的发展如何平衡？南风窗记者专访了浙江大学公共管理学院教授高翔，她的新著《放权与发展：市场化改革进程中的地方政府》基于行政审批制度改革、城乡土地制度变革，以及数字政府建设等案例研究为理解地方政府行为提供了新视角。

转变发展型政府的行为方式

南风窗：继去年推出《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》后，今年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建设高标准市场体系行动方案》，成为深化市场化改革的又一部署。中央在促进地方发展的思路上传递出怎样的信号？

高翔：在我看来，上述文件构成了中国在数字时代加快完善社会主义市场经济体制的纲领性文件，突出了市场化、制度化和数字化等三个关键词。它表明，地方政府需要转变发展型政府的行为方式，形成“有限”但是“有为”的政府治理新形态。

第一个关键词是“市场化”，即中国深化市场化改革的目标和决心没有发生变化。我国的改革开放采取了渐进式的策略：政府在放權给市场的同时，仍然保留了一部分经济管理权限和资源要素审批权限。渐进式策略是平稳、有效启动市场化改革的重要保障，但它也导致我国的市场化改革从一开始就是不彻底的。以此为背景，中央文件的连续发布对于全面深化改革、加快完善社会主义市场经济体制有着重要的方向性意义。

第二个关键词是“制度化”，即中国将更加重视推动产权制度等基础经济制度的市场化变革。我们以前经常说，改革开放是“摸着石头过河”，因为我们并不了解怎样才能实现从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型。在市场化改革启动的时候，我们更多是给地方政府、市场主体的探索留出空间，没有去结构性地调整很多基础经济制度。

比如，《土地管理法》在很长时间内都延续了计划经济时代的遗留思路。一是坚持“按原用途补偿”的农用地征收补偿标准，二是要求地方政府承担解决被征地农民的安置责任。在高速城市化进程中，这一基础制度安排也引发了地方治理中频频发生的征地矛盾。党的十八大以后，改革已经取得了一些成效，比如2020年1月开始实施的新版《土地管理法》，就正式删去了“按原用途补偿”的表述，同时破除了农村集体经营性建设用地入市的法律障碍。全面深化改革，还需要我们继续推进这些关键性、基础性的经济体制改革。

进入全面深化改革的新时期以后，放权和集权完全有可能在不同领域同时发生，这要求我们细化对放权问题的讨论。

第三个关键词是“数字化”，即中国需要加快构建适应数字时代的基础制度，为数字经济的健康有序发展提供基础规则。如果说中国政府在土地、金融资本、劳动力等传统资源要素领域的核心任务是减少对微观经济的直接干预，避免职能越位，那么在数据资源、平台经济等新经济领域，政府职能转变的核心目标恰恰是要避免缺位。进入21世纪以后，我国的数字经济发展迅速，这是传统国家权威未曾介入的领域。近年来，我们已经看到政府缺位导致的市场失序，如侵犯隐私、欺诈、爆雷和垄断等。国家需要为市场经济的运行提供规范、建立秩序。

基于上述三个关键词，地方政府显然需要去调整发展型政府的行为模式。地方发展型政府是中国渐进式市场化改革进程中的一个重要现象。它是指地方政府可以运用高层级政府逐级下放的经济管理权限和资源要素配置权限等，深度干预辖区内的微观经济活动。文件的发布，意味着地方政府干预经济的权力范围将逐步缩小，因而需要去顺应市场化改革的大趋势，加快职能重构，提高自身治理市场的能力和水平。

南风窗：改革开放后逐渐形成的中央—地方关系和官场+市场框架，是理解中国取得的成就和遇到的瓶颈的关键。怎样理解中国语境下集权和放权间的张力？过去放权带来的问题是什么？

高翔：放权是贯穿我国改革开放历程的核心命题，但它也是一个非常宽泛的概念。我们平常说的放权，既涵盖了纵向政府间的放权，也涵盖了政府向市场、社会的放权。从纵向政府间的放权来看，高层级政府下放的权力又包含了经济管理权限、财政权和一定范围内的组织人事权等多种类型。在改革开放的早期阶段，我们是同步推进各个维度、各种领域的放权改革。但进入全面深化改革的新时期以后，放权和集权完全有可能在不同领域同时发生，这要求我们细化对放权问题的讨论。

以往关于纵向放权框架的讨论更侧重激励。这个维度非常重要。比如建立在组织人事权基础上的晋升激励，还有分权财政体制基础上的财政激励等，它们比较好地调动了地方政府参与现代化建设的积极性。当然，过强的发展导向，容易引致地方政府为了经济利益牺牲环境保护、安全生产等其他治理目标的情况。学界已经围绕这些问题展开了非常好的深入讨论。

以往讨论比较少关注的是行政放权。政治锦标赛讲到了行政发包，但更加侧重的是发包的任务性质，而不是下放的行政权力。实际上，地方发展型政府的形成不仅是因为地方政府有参与经济建设的激励，也是因为他们享有干预辖区内微观经济事务的各项权力。前面提到，中国在20世纪80年代的市场化改革是不彻底的。但是，中央政府并没有把保留的经济管理权限全部掌握在自己手中，而是按照逐级下放的原则授权给了各级地方政府。我在《放权与发展》这本书里比较详细地刻画了中国政府在经济领域“给市场放权，更给地方放权”的策略性退出模式。

在不彻底的市场化改革中，纵向放权的一个重要后果就是把一个以国家为单位的计划经济体转变为了两千多个以县级政府为基本单元的计划经济体。在硬预算约束和区域间竞争的语境中，数量庞大的地方计划经济体仍然有助于推动经济增长，它们“就像董事会一样在管理辖区内的经济”。但地方发展型政府也面临了不少问题。最直接的一个后果就是腐败。在市场经济发展中，那些仍然掌握了经济活动审批权、资源要素配置权的部门，具备了将公共权力转化为私人利益的巨大空间。包括建设、国土等部门，都是比较容易发生腐败问题的部门。

南风窗：发展到现在，建立在行政放权基础上的地方发展型政府还能继续推进中国的经济增长吗？

高翔：在我看来，数字化、市场化都会导致地方发展型政府模式的失效。数字化实际上意味着我们的经济发展已经从具备后发优势的模仿、赶超阶段，逐步进入了创新、争先阶段。但地方政府很难“计划”创新。耿曙教授的研究就指出，地方政府的产业政策或许可以推动产能增长，但无助于孕育创新。市场化则通过弱化地方政府在人力资本方面的相对优势，消解了发展型政府的“理性”假定。我在地方就干部队伍建设做访谈时，五六十年代出生的受访者认为，他们那代人中最优秀的人才都在政府。但现在，高校毕业生的选择越来越多元化了，如何吸引优秀人才反而成为了各地政府面临的突出挑战。

一个理想的地方发展型政府是自主的、也是理性的。显然，腐败问题的出现意味着至少一部分地方干部很容易被某些利益俘获。加上数字化、市场化降低了地方政府设计理性政策的能力，我们就不得不对地方发展型政府在经济发展中的作用持保留态度。

数量庞大的地方政府掌握了经济管理权限、资源要素的配置权限，他们是不是愿意放弃这些权力，这就成为了影响中国市场化改革进程的关键所在。

而更重要的一个问题，则是我们需要去系统反思将经济管理权限配置给地方政府的行政放权策略。我们看到，中央政府推进市场化改革的决心和目标没有发生变化，且越来越强调要通过基础性的经济制度变革来加快完善社会主义市场经济体系。然而，数量庞大的地方政府掌握了经济管理权限、资源要素的配置权限，他们是不是愿意放弃这些权力，这就成为了影响中国市场化改革进程的关键所在。

三元互动的治理结构

南风窗：你的研究指出，地方政府不仅是市场化改革的被动接受者，更是市场制度的主动建构者。地方政府主动减少对经济社会的干预背后的逻辑是什么？自我限权的主动性何来？

高翔：我非常关心地方政府在市场化改革中的角色，并认为这是中国国家治理体系和治理能力现代化进程中的最重要问题之一。以前，曹正汉教授和史晋川教授非常敏锐地刻画了地方政府抓经济发展主动权的行为模式，认为这是地方政府应对市场化改革的策略。我相信，地方政府不愿意放弃干预微观经济的权力是地方治理中的常态。

但我更在意的则是地方政府作为市场制度主动构建者的角色。这句话更准确的表述是“一些地方政府是市场制度的主动构建者”。这个“主动”不是指地方政府的自觉意识，而是地方政府在国家尚未明确建立市场制度的情况下，自发探索形成了一些更加有利于市场发挥决定性作用的制度。

结合中国市场化改革的实践，我在《放权与发展》种选取了三种代表性的体制机制：一是地方政府在土地农转用过程中的征收制度创新。如广州、杭州和温州等地，都采用了“留用地”的方式与村集体分享城市化进程中的土地发展权。二是省以下地方政府对于经济管理权限的再配置。比如浙江省从20世纪90年代开始，就在授权范围内，主动深化了面向县级政府的行政权力下放。三是地方政府建立韦伯式科层制的改革实践。在上世纪90年代，浙江的义乌通过调整地方财政的管理方式，着力约束行政部门对企业家的超额税费征收。近年来，浙江省又借助“互联网+”等技术工具，建立了约束地方政府行政权力的较有效机制。

以上三种实践的共同特征是地方政府在国家制度没有发生变化的情况下，率先对自身的经济管理权限做了削减或者约束。这种行为，不管是在我自己的调研经验中，还是同行的观察中，我相信都是少有的现象。但少有不代表不重要。如果说治理体系现代化是一个动态过程，那么地方政府这种主动限权的做法，就可能隐含了中国持续完善国家治理体系的内在动力来源。

地方政府自我限权的主动性何在？我们不能假定这些地方政府都是自觉自愿在深化市场化改革。每一种特定的权力配置方式，都对应了特定的利益分配格局。所以，或许个别地区的地方干部会因为接受了公共管理（MPA）的教育而形成了特定的政策选择偏好。但更多的情况下，地方政府的“主动构建”其实是不得已而为之。根据我的观察，地方政府都是在面临一定约束情况下才不得不让渡了一部分权力。在“留用地”的案例中，地方政府与村集体分享了土地农转用的发展权，但这主要是由于村集体和村民发出了组织集体行动的可置信威胁。为了维护社会稳定，地方政府就需要在采用留用地、综合区片价等方式突破“原用途补偿”的法定框架，与被征地村集体、村民分享土地农转用过程中的增值收益。换句话说，如果市场、社会中的主体能够形成对地方政府的有效约束，就有可能会推动地方政府去主动构建市场制度。

如果市场、社会中的主体能够形成对地方政府的有效约束，就有可能会推动地方政府去主动构建市场制度。

南风窗：从理论发展的角度来看，地方政府是市场制度的重要创设者这一结论（或者说是一种强调）有哪些启发？

高翔：一旦注意到地方政府有可能是市场制度的构建者，我们就有可能去探索中国持续完善市场制度的体制基础。在以中国为研究对象的许多讨论中，研究者始终无法在传统的国家—社会二分框架中找到中国持续完善市场制度、提升政府回应性的体制根基。但是，一旦我们认识到国家不是铁板一块，开始将地方治理中的政府与市场、社会关系放回到中国多层级政府体系的纵向问责机制之中时，我们才能更加充分地看到中央、地方和社会（市场）如何通过相互借力塑造了富含可能性的复杂治理局面。

这种三元互动的治理结构，显然不同于英美国家已经建立的成熟政治制度，但却是单一制的中国在现有的政府政治体制下有可能去探索、完善的重要制度安排。它既不代表当前时期中国治理中的普遍现象，也未必构成中国未来发展中的确定趋势，但它的确提供了一个推动国家治理体系与治理能力现代化的可能路径，它的价值也在于为中国全面深化改革创造更大的可能性。

地方政府的激励和约束机制

南风窗：回顾中国过去四十多年的改革历程，促进地方竞争推动的改革大都有意外之喜。推动市场化改革，打破利益格局的阻碍，除了高位推动、监督落实，发挥地方竞争的力量也至关重要。比如备受瞩目的城市“抢人大战”和户籍制度改革，地方政府为了吸引年轻人才对户籍制度的开放力度强所未有，甚至倒逼医疗、教育、信息基础设施等公共服务等改进。从你的观察来看，地方政府的创新及相互学习、相互竞争对深化市场化改革有哪些积极作用？

高翔：地方政府间的竞争可以赋予市场主体约束地方政府的非正式权力，从而迫使地方政府去建立更加有利于市场机制发挥作用的制度。举例来说，为了竞争稀缺的资本，地方政府就需要去建立对财产安全的可信承诺，甚至为资本提供更加优惠的服务，甚至形成逢迎企业的反向寻租。在改革开放之后的很长时间之内，高层级政府实际上也确认了来自市场机制的竞争结果，把这些结果纳入了考核评价地方政府治理绩效的纵向问责机制。

但建立在市场逻辑上的地方政府间竞争可能会导致极具丛林结构中弱肉强食特点的治理后果。改革开放早期，资本稀缺，所以地方政府更加重视服务资本，而较不重视那些难以跨地区流动的，或者是暂时不稀缺的资本，比如劳动力。在很长的时间里，地方政府间存在激烈竞争，但这些地方政府并不会主动去降低本地的落户门槛，将这些异地转移劳动力纳入本地的社会政策框架，更不用说去为他们改善教育、医疗等公共服务质量。

这种情况在近期显然在发生变化。我们看到新冠肺炎疫情以后，地方政府在复工复产期间用包火车、包飞机的方式来迎接农民工返回东部沿海地区务工。地方政府对待跨地区转移劳动力的态度变化是一件好事，但我们一定要看到，在市场逻辑之下，个体主要通过其经济价值的提升来换取地方政府的制度保障。

高层级政府需要放权给地方政府，也同样需要建立规则来规范地方政府的行为。

显然，光有建立在市场机制基础上的区域间竞争是不够的，这或许符合经济效率，但绝不符合我们在公共治理中关于社会公平和正义的价值取向。一个文明的现代国家，需要建立更加包容性的制度。一种可能的解决办法是，高层级政府不仅可以基于纵向问责机制确认来自市场竞争的结果，也需要将来自社会的反馈，尤其是来自弱势群体的反馈纳入纵向治理的问责机制之中，由此赋予这些群体约束地方政府的权力，使得地方政府在政策制定中能够同样注重关照这些群体的基本权利。

南风窗：阐释发展逻辑要回到人，輿论普遍担心，随着国家治理现代化的推进，原有激励模式发生变化，“野蛮生长”的空间不再，地方官员怕出事、不作为等懒政现象会变多。地方官员近年来地方官员容错空间有什么变化？你观察到地方官员面临高压问责的心态有哪些类型？

高翔：自由并不是随心所欲，对国家中的公民是如此，对地方政府也是如此。在改革开放之初，我们各项制度都不完善，大家都是摸着石头过河，地方政府总体上是在“有限约束的放权”框架中行事，因此享有了很大的自主权限。不过，纵向政府间的关系并不是只有放权和集权两个极端选项。就像政府与市场关系一样，市场的良好运行有赖于政府对公共秩序的建立和维护。高层级政府需要放权给地方政府，也同样需要建立规则来规范地方政府的行为。对于这类规则，地方政府理应遵守。但反而是在这些方面，我觉得一些地区干部胆子还是太大了，没有看出来大家怕出事。比如说，有的地方为了提高企业投资项目的审批速度，盲目使用承诺制，放松了安全生产等监管要求。

但这类事件的发生，恰恰表明了地方干部面临压力的来源。我们的调查显示，普通干部是很担心追责的问题的，他们很清楚地知道，不加强监管可能会带来很大的风险。问题就在于，他们也没有办法。所以我们应该要问，地方干部为什么会去冒一些不必要的风险？在我看来，这个问题的核心仍然是在于地方治理中各类主体对地方政府的约束力是高度不均衡的。所以地方干部既要为了担心高压问责的一些重点任务而不得不放弃一些看起来不那么重要的事项（这些不重要的事项往往就对应了某些弱势群体的利益），而后又要为这种放弃而承担未来可能的高压问责风险。