有为政府的施政逻辑

2021-04-12赵义

南风窗 2021年6期

赵义

3月5日上午，第十三屆全国人大四次会议开幕，李克强总理代表国务院向大会作政府工作报告。

过去的2020年，的确是非常不平凡、不容易的一年，面对疫情和世界经济深度衰退的巨大冲击，中国在主要经济体中实现唯一正增长，尤其是通过“六保”稳住了中国经济基本盘，保持就业大局稳定，保证了中国的现代化进程没有因为重大突发事件而中断，是可以载入史册的成就。

到了今年，一方面，市场主体恢复元气、增强活力，需要再帮一把，因此政府工作还要继续巩固经济恢复增长的态势，政策调整上不搞急转弯。另一方面，2021年是“十四五”时期的开局之年，是全面建设社会主义现代化国家的开启之年，政府工作的重心还要更偏重于谋划“发展”上。

党的十九届五中全会通过的“十四五”规划建议稿提出，推动有效市场和有为政府更好结合。2021年的政府工作报告重申了这一点。“有效市场和有为政府”可以说是谋划发展的基本框架。而“有为政府”不同于西方国家的“小政府”，同时又有和市场、社会的边界。

需要注意的是，无论是有效市场还是有为政府都不是一个静态的既定事实，而是主动构建的结果。贯穿2021年政府工作报告有三个有为政府的施政逻辑，即保障民生、给社会和市场主体松绑以及政府过紧日子。实际上，党的十八大后政府的施政，这三个逻辑也是一以贯之的三条主线。

保障民生

民之所望，施政所向。保障民生始终是政府工作的重中之重。政府对民生的责任是中国大地上政府施政合法性的最深厚的根基。民生的背后是中国人对民众与政府关系的政治哲学。

民生清单上，有教育、医疗、住房、社保、环保等。每年的政府工作报告都会提出相应的举措，2021年也不例外。在本刊记者的印象中，大约是从十几年前开始，民生问题就凸显出来。实际上，中国社会一直存在着一定程度的“民生焦虑”，这在教育、医疗和住房等问题上表现得更加明显。这种“民生焦虑”对中国社会心理、代际文化变迁等都有着深刻的影响。

如果说中国经济有个基本盘，那么中国社会也有个基本盘，也就是要不断缓解和化解民生焦虑，保护好老百姓对生活变好的希望。

其深层次原因是中国近几十年的现代化进程，是压缩式的发展，也就是几十年的时间就经历了西方上百年甚至几百年的历程。比如，中国的城市化无论规模还是速度，在世界上恐怕都是很少见的，在西方国家不同阶段出现的社会问题，在中国就可能变成“叠加”式发生。

可以说，先发国家在现代化过程中出现的各种阵痛，在中国集中体现为民生焦虑。中国的现代化方案也必然要包含如何从缓解到化解民生焦虑的内容。

在今年全国“两会”召开前，诸多民生问题包括生育焦虑、延迟退休、学生“三点半放学”等成为社会讨论的热点，不是没有原因的。任何一个问题，都似乎牵动着其它的诸多问题，因此变得具有“结构性”性质。这其实就是几十年压缩式发展的集中呈现。

如果说中国经济有个基本盘，那么中国社会也有个基本盘，也就是要不断缓解和化解民生焦虑，保护好老百姓对生活变好的希望。如果说以前的民生问题解决不好，容易导致的是发生更多的冲击社会道德底线事件，今天的民生问题，是关涉整个社会基本面的健康运转的枢纽所在。

因为，民生寄托着普通老百姓对生活的希望。对一个有为政府来说，保护好这种希望，让人看到这种希望，实在是太重要了。正是因为保障民生实际上是保护对生活变好的希望，所以可以把保障民生看成是衡量政府工作的第一重要的价值标尺。中国人对政府是一种信赖而不依赖的关系。对政府来说，只要保护好普通人奋斗的希望，其实也就赢得了人心和未来。政府工作报告中的“让每个孩子都有人生出彩的机会”这句话，能引起强烈的共鸣，原因也在这里。

政府工作报告解决民生问题，首先是保障基本民生。比如居民医保人均财政补贴再增加30元这样的措施。保障基本民生就是有为政府对社会兜底。但在现代化过程中缓解和化解民生焦虑，还需要更大力度、更深层次的变革。如果说兜底某种意义上就是出钱的问题，那么，再进一步解决民生难题，不管是更好解决进城务工人员子女就学，还是帮助新市民、青年人等缓解住房困难，往往涉及不同部门之间、中央和地方之间、地方之间的权责调整。最关键的变革也许在于，通过一系列相关的制度安排，让各个地方之间能够就解决民生问题进行“良性竞争”，就像多年来为GDP展开竞争一样。

持续给社会和市场主体松绑

政府施政的另一条主线就是激发社会活力。用政府工作报告中的话说，就是“要调动一切可以调动的积极因素，推进改革开放，更大激发市场主体活力和社会创造力，用发展的办法解决发展不平衡不充分问题”。

“有效市场和有为政府更好结合”蕴含着一个逻辑关系，即通过政府的“有为”来促进市场的“有效”。有效市场发挥作用本身的确具有“自发秩序”的特征，但有效市场的形成不可能是完全自发的。尤其像中国这样从计划经济体制向市场经济体制的转型经济体，政府实际上担负了创设市场制度的责任。正如很多学者的研究发现的，这是一个政府和市场、国家与社会相互塑造的过程。实际的演化过程比“完美的理论”复杂得多。

市场失效，有的是市场化到一定程度发生的，比如通过垄断破坏公平竞争，逃避监管转嫁负外部性等。在经济的很多领域，人们普遍感觉到作恶成本太低，因此这些年加强政府监管的趋势非常明显。同时，随着中国企业头部化特征越来越明显，反垄断也迅速升温。中国改革开放四十多年，总体上是一个放权的过程，但是经过四十多年的发展，作为一个世界第二的超大规模经济体，对于政府矫正市场失效提出了越来越高的要求。

但这并不意味着放权的结束。市场失效，有的是市场化程度本身不足带来的。市场的对内对外开放、统一的国内大市场等都还是远未完成的历史任务。因此，政府工作报告提出，在落实助企纾困政策的同时，加大力度推动相关改革，培育更加活跃更有创造力的市场主体。具体措施包括：继续放宽市场准入，开展要素市场化配置綜合改革试点，依法平等保护各类市场主体产权；纵深推进“放管服”改革，将行政许可事项全部纳入清单管理，等等。

政府工作报告重申，坚持和完善社会主义基本经济制度。毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。各类市场主体都是国家现代化的建设者，要一视同仁、平等对待。要求“一视同仁、平等对待”意味着，现实生活中还存在对各类市场主体的不平等待遇和所有制歧视，影响着它们对于未来的稳定预期。

持续给社会和市场主体松绑，之所以仍然会是政府施政的一条主线，除了市场化改革还有历史任务没有完成之外，重要的原因在于，出于各种复杂的背景，不同部门或者不同地方时不时仍然出现对社会和市场主体的，新的不合理束缚。要形成政府和社会、市场的较为稳定的边界，仍然需要较长时间的努力。通过政府对自身行为的调整来激发市场主体活力和社会创造力，在相当时间内还会是常态。

对于通过发展来解决发展不平衡矛盾、需要不断打开新的高质量发展空间的中国来说，首先需要高度警惕的就是治理僵化和由此导致的发展活力的下降。

其实，西方国家也是经历过类似过程，比如经济危机后的政府积极有为，活力下降后“小政府”改革再次出现，再爆发经济或者金融危机后又强化政府监管职能。对于通过发展来解决发展不平衡矛盾、需要不断打开新的高质量发展空间的中国来说，首先需要高度警惕的就是治理僵化和由此导致的发展活力的下降。

政府过紧日子

党的十八大以来，历次政府工作报告还有一条主线就是政府过紧日子，持续控制维持自身运转的资源。正如 2021年政府工作报告中说的，各级政府都要节用为民、坚持过紧日子，确保基本民生支出只增不减，助力市场主体青山常在、生机盎然。政府过紧日子，目的是要让老百姓过好日子，让市场主体轻装上阵。

在今年全国“两会”的部长通道上，财政部部长刘昆就说，“十三五”时期，我国累计减税降费规模超过7.6万亿元，特别是在2020年，面对疫情严峻形势，在财政收支比较困难的情况下，我国新增减税降费规模超过2.6万亿元。中国税收占GDP的比值在世界主要经济体中是最低的，从2015年的18.1%下降到2020年的15.2%。

2020年，中国GDP首破100万亿元，GDP的一个百分点就是1万亿元，上面的比值降低幅度是2.9%，简单计算就可以发现，力度是非常大的。

当然，2020年有疫情严重冲击的特殊原因，有的财税支持政策会逐步退出。但是，对于小微企业和个体工商户等市场主体，政府工作报告提出“再帮一把”，将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元。对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收所得税。同时，对不裁员少裁员的企业，继续给予必要的财税、金融等政策支持。

也就是说，在保就业、稳定民生大局上，政府会继续提供财政支持。

由于中国财政体制财权和事权配置的现状，民生方面的事权更多地在地方。政府工作报告提出，今年要落实中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案。这会减轻地方政府的压力。但是，相对于中央财政，如今地方财政的日子更不好过。

政府工作报告讲到2021年面临的困难和挑战时，提到了“一些地方财政收支矛盾突出”。对于这一点，有一组数据可以提供直观感受。年初的时候，第十三届全国政协常委、原财政部部长楼继伟发表过一篇文章，谈到财政面临的严峻形势时说，从2009年起到2020年，政府债务规模急速扩张，债务付息支出增速远超支出总额增速。他披露：“十四五”时期，多数省市的债务可持续性堪忧，粗略计算，大约四分之一的省级财政50%以上的财政收入将用于债务的还本付息。”

这也就是说，大约四分之一的省份一半以上的财政收入是要用来还债。由此可见，既要保障基本民生，还要继续执行减税降费政策，地方政府的财政收支压力非常大。

根据2021年政府工作报告，中央政府一方面是自己带头，中央本级支出继续安排负增长，进一步大幅度压减非急需非刚性支出。而对地方一般性转移支付增长7.8%，其中均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等均超过10%。今年将通过建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制、规模明显大于去年，为市县基层惠企利民提供更加及时有力的财力支持。