PPP模式在应急产业发展中的应用

陈建娟

（云南师范大学商学院,云南 昆明 650106）

1 引言

人类的发展是在对自然的认识、利用和改造过程中进行的，自然为人类社会的发展进步提供了有力的物质条件支持。但人类对自然界的过度索取，和将污染物向自然界的随意排放，导致地球早已不堪重负，自然界生态环境遭到严重破坏。这导致的结果是生态失衡反过来也会吞噬人类社会文明，自然灾害和由其引起的社会灾难日益频发，对人类社会的存续和文明的绵延发展造成了严重的威胁。地球气温持续升高，南北极气温最高达38℃，两极冻土融化，或将释放远古冰封的微生物和病毒；地球“发烧”还导致数地森林大火连绵不绝，海岸带生态环境被破坏，极端天气频发；气温升高还造成内陆地区发生大面积干旱，引发粮食减产，直接威胁了人类的生存。无论是由客观原因如自然、气候、传染病大流行等导致的公共突发事件，还是主观因素引发的公共突发事件，由于具有不可预见性的特点，会将人类经济社会的惯性运行机制打破，扰乱社会的生产生活秩序，破坏社会经济功能，给人类生活正常运行造成强烈的冲击。这些高发、多发、突发的公共事件给政府的应急管理能力带来了一定的挑战。政府对突发事件应未雨绸缪，尽可能地提前预测，以防微杜渐，建立起应对突发事件的有效防御机制和预警应对系统，完善应急管理机制，充实应急物资储备，以保证对突发事件的有效控制[1]。

2020年以来，抗击新冠肺炎成为全球的焦点，面对来势凶猛的传染病大流行，实现对其的有效管理和控制，政府需重视应急建设，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，大力发展应急产业，保障应急物资的生产供应充足。我国应急产业在国家的大力支持下，作为战略产业逐渐发展壮大，逐步进入良性发展阶段。各地根据自身优势开展差异化应急产业建设，形成了东部现现代型、中部产业型、西部资源型的区域布局和产业格局，同时，建立了30多个特色鲜明、分布广泛的国家级安全和应急产业示范园区（基地）。发展应急产业能为防范和应对突发事件提供物质保障、技术支持和专业服务，可以提升基础设施和生产经营单位的本质安全水平，提升对突发事件的应急救援能力，提升全社会抵御风险的能力，对于保障人民群众生命财产安全、维护国家公共安全至关重要。

应急产业是一个复合的、交叉性很强的产业，涉及国土安全、公共安全、防灾减灾、救援处置、监测预警、劳动健康保障等领域的装备、产品和技术。我国前瞻产业研究院统计数据表明，到2022年全球安防行业市场规模将达到3 526亿美元。我国人口体量庞大，应急物品需求量大，应急产业的规模化发展才能保障应急物资的充足供应，而充裕的资金是保证应急产业良性规模化发展的必要条件。政府在应急产业的发展中，不但扮演着引导者的角色，还扮演着资金提供者的角色，但单靠有限的财政资金，不足以促进应急产业的规模化发展。此时，将社会资金引入应急产业，推动应急产业的发展，缓解政府的财政负担，是非常有必要的，能够使应急产业达到具有效率的最佳水平，使资源达到最优配置。在此背景下，有利于社会资本参与到政府主导的应急产业发展项目中的运作模式——PPP模式逐渐被重视并应用。应急产业虽是国家提倡发展的新兴产业，但本质上产业中涉及的产品和服务大多仍与传统的产品有关，尤其是部分科技型民营中小企业，在科技创新、电子制造方面具有丰富的行业经验，将这些社会力量引入应急产业的发展中，具有一定的可行性。因此，本文试图研究PPP模式在应急产业发展中的应用。

2 PPP模式在应急产业中应用的适应性分析

2.1 PPP模式中政府和社会资本的角色

2.1.1 政府角色

①策划者。具有公共权力的政府为了更好地服务于社会，供应公共物品，最大化社会效应，有权利选择适合于开展PPP模式的应急产业项目，推动PPP模式参与应急产业的发展。

②管理者。为了保证应急产业的高质量发展，应找准应急产业市场定位，确定产业政策作用方向，制定应急产业发展规划，对应急产业所需资金进行合理配置，开展以政府为引导，社会资本投入为主的PPP模式。

③服务者。应提供有效的公共服务以保障PPP模式参与应急产业发展。为此，政府需要完善法律规范、制定应急产业标准和产业目标以规范项目的开展；制定相应的税收优惠政策、人才培养政策、技术创新政策以鼓励社会资本的参与[2]。

④监督者。法制社会签订合作可以保障合作双方的权利，并督促签约各方义务的履行。PPP模式参与应急产业的发展时，社会资本投入者应与政府签订合作合同以约束行为并保障权利。在此过程中，政府要实施监督，维护市场秩序，建立准入制度以保证项目能够达到预期目标。

2.1.2 社会资本的角色

PPP项目中社会资本具有多重角色。在组建项目公司阶段，社会资本是出资人；项目公司成立后，社会资本是股东，对项目公司进行融资；PPP项目建设阶段，社会资本可以按照国家法律法规规定的要求和程序自行或委托他人承揽工程建设，作为施工单位；建设完工后，社会资本作为项目公司的股东，需要通过项目公司对项目进行经营管理。

2.2 PPP模式在应急产业中的应用条件

2.2.1 外部条件

①法律保障。完备的法律、良好的法治环境可以有效地保护通过PPP模式开展合作的双方，让应急产业项目的开展实施有法可依、有据可查。法律也是规范双方开展平等合作行为、履行监督义务并保障权利的武器。

②合同保障。合同是合作双方必须履行的规范型文件，合同的签订对PPP模式参与应急产业发展中的退出、补偿、对等的违约责任以及争议解决机制进行了明确约定，以保障风险的合理分担，避免了一边倒或者不合理的风险分担机制。对利益分配进行约定，避免了项目执行时因利益诉求的冲突而导致的项目失败[3]。

③充分的事前评估。应急产业涉及范围广，既涉及制造业也涉及服务业，既涵盖防灾减灾物品及服务，也包括应急救援所需的专用产品和服务，因此，并不是所有的应急产业都适合引入PPP模式。这就需要政府在事前做好评估，以保证PPP模式应用于应急产业后的效率与效果。

④规范市场竞争环境。规范市场竞争环境可以有效避免PPP合作中的不健康竞争，避免参与方以“赌”的心态进行PPP合作，以及低价竞争。政府应着力于为社会资产参与应急产业发展提供规范的市场竞争环境，消除各种不合理规定和隐性壁垒，确保社会资本能与国企、央企进行公平竞争。

2.2.2 内部条件

①合理的利益分配。在PPP模式参与应急产业发展的结构设计中，政府与社会资本的利益诉求不同，政府必须维护公共利益，而社会资本追求个人利益的最大化，二者可能出现利益冲突，但必须兼顾各方利益诉求。政府一般不与社会资本争夺利润，而是重点关注保障公共利益，提高公共服务供给的质量和效率。社会资本承担的PPP公益性项目，不应追求利润最大化，而应强调取得相对稳定的投资回报。

②合理的风险分担。只有将风险合理地分配于参与合作的各方，不过度将风险转移至单一合作方，才能发挥PPP模式参与应急产业管理的最大优势。社会资本主要承担投融资、建设、运营和技术风险，应努力规避因自身经营管理能力不足所引发的项目风险，并承担大部分甚至全部管理职责。政府主要承担政策法规、标准调整变化的风险，尽可能大地承担自己有优势进行管控的伴生风险。禁止政府为项目固定回报及市场风险提供担保，防范其将项目风险转换为政府债务风险。双方应共同承担不可抗力风险，通过建立和完善正常、规范的风险管控和退出机制，发挥各自优势，加强风险管理，降低项目整体风险，确保项目成功。

3 PPP模式在应急产业发展中的应用

3.1 优势

3.1.1 有效调配社会资源

应急产业所包括的产品和服务范围广泛，从制造业、服务业、软件业到信息通信安全产业，既包括公安消防设备、安全器材产品，也包括医药、轻功、化工、电子产品，涵盖了监测预警产品、预防防护产品、处置救援产品和应急服务产品4个领域，包括15个发展方向和266个细分产品和服务。政府受财政资金的约束，不能完全通过财政拨款支持应急全行业的发展，因此通过开展PPP模式，可以有效调配社会资源，缓解政府财政约束，促进应急产业的高质量发展[4]。

3.1.2 降低项目成本

PPP模式参与应急产业发展项目的成本主要包括建设成本、运营成本、维修成本、管理成本等。社会资本通常自应急产业项目开展前期就参与进来，且能更有效率地将投资建设管理方法与技术引入应急产业项目，有效实现对应急产业项目开展与运行的控制。PPP模式突破了政府与企业的分工边界，通过整合双方优势，以达到合作共赢，这将有利于提高项目运行的效率和成功率，降低成本，促进产业协同发展。

3.1.3 推进技术革新

智慧城市理念的兴起，为城市应急产业的未来发展开拓了巨大的空间，大数据、物联网及新一代技术的应用，为国家、社会的安全感知控制提供了新思路，为城市增强应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件的反应能力提供了技术准备。社会资本参与进应急产业发展中，尤其是走在技术创新前沿的科技型企业，通过与政府的合作，可以将新科技、新技术、创新产品以及新的管理模式带入应急产业中，提高应急产业的科技基础，推动应急产业的技术革新，改变我国应急装备发展滞后的现状。

3.1.4 社会资金雄厚

前瞻产业研究院数据显示，截至2019年底，民营企业500强门槛为202.04亿元，收入总额合计为301 708.26亿元，户均603.42亿元。由此数据可以看出社会资本之雄厚，为社会资本参与应急产业发展、开展PPP模式奠定了坚实的资金保障。

3.2 存在的障碍

3.2.1 未能捋顺合作关系

政府和社会资本合作的关系是民事关系还是行政关系，目前并没有理顺，因此困扰着合作各方。一方面，根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》中的相关规定，PPP目标协议为民事合同，这意味着社会资本与其合作政府应是平等的民事主体关系，发生经济纠纷时，应通过解决平等民事主体之间经济纠纷的途径——经济仲裁或民事诉讼来解决纠纷。然而另一方面，发改委却将PPP合同认定为特许经营合同，按最高院的司法解释，特许经营合同属于行政合同，发生经济纠纷时，应通过解决不平等民事主体之间经济纠纷的途径——行政诉讼加以解决。因此，在PPP模式参与应急产业发展的过程中，存在未能捋顺合作关系的障碍[5]。

3.2.2 顶层设计不健全

自PPP模式推广以来，我国相继出台了一些与其相关的法规与规章，以为PPP项目的展开提供法律政策依据。但这些法律规章立法层级较低，法律体系不完善，且内容缺乏统一性。一些PPP法规具有鲜明的部门利益倾向，追求的政策目标各异，许多规定不一致甚至冲突，造成社会资本投入方的实施方案无所适从。这是因为我国尚未进行PPP立法的顶层设计，国家立法机关并未制定统一的法律来规范PPP项目，这将对社会资本参与应急产业发展带来一定的影响，对政府部门引发行为的混乱。同时，应急产业同样存在顶层设计不足的问题，学界对应急产业的本质内涵、分类体系不清晰、不统一，产业发展理论滞后于实践的需要，政府主管部门不能对产业进行科学管理，对应急细分领域缺少专门的统计口径，因此无法有针对性地进行政策扶持和发展推动。

3.2.3 政府偏好

仍有多数的地方政府对PPP模式认识不清，将其仅仅当作一种减轻财政压力的融资途径，而非合作伙伴关系。在选择合作对象时，更倾向于选择国企、央企，而将社会资本拒之门外。

4 PPP模式参与应急产业发展的对策措施

4.1 建立健全顶层设计

在未来相当长一段时间内，PPP模式都是政府推动应急产业良性壮大发展的重要方式之一，为了完善PPP模式的应用，要建立健全顶层设计推定动PPP项目立法，以保障PPP模式实施的连贯性，增强社会资本参与PPP项目的信心，同时也让司法部门在裁决PPP项目的争议时也有法可依。当前，PPP模式存在的问题有很大一部分也是来源于金融市场。当前除了财政部、发改委以及证监会积极推动的PPP资产证券化之外，在金融市场上鲜见与PPP有关的服务或者产品。而一些可以预见的能够活跃PPP模式的产品或者制度，如为PPP项目贷款出表提供便利、为PPP产权交易提供便利，还是需要人民银行等政府部门提供足够的支持[6]。

4.2 给予社会资本方合理的回报

政府方采用PPP模式的目的，一般在于引入有实力的社会资本方，通过其带资建设项目并负责运营，引入其先进的技术及力量高效地完成项目设施建设，并保证今后运营期内项目的持续高效运行。因此，在项目可行性方面，政府方将关心的重点放在是否能够选择合适的社会资本方即可，确保社会资本方能够得到合理的回报。通过项目财务测算，确定项目资本金内部收益率的基准，以此确定政府方的支付责任，并将该支付责任设为上限，让社会资本方投标时进行报价。

4.3 社会资本方转变思维以适应PPP模式

当前PPP模式下还没有形成一个完善的利益分配制度时，要促进利益分配的调整过程，必须要转换原有的思维，适应新的模式、新的环境。社会资本方在资产负债规模相对可控且收益测算合理、资金充裕的情况下，以自有资金投资PPP项目，或借鉴股权投资领域的操作方式，引入股权投资机构，通过设置优先回购权、强制分红等方式实现投资退出。社会资本方应提高自身资产运营能力，以真正实现通过运营赚取超额利润的目标。这个方向的调整需要社会资本方改变看待PPP项目的角度，并从战略层面改变自身的运营策略。当然，在这个过程中也需要政府的积极配合，改变绩效计算策略，适当放开绩效上下限的管控。对于当前的施工企业来说，这个转变尤为重要，自身的资产运营能力在一定程度上也决定了企业发展的上限。此外，还应推动社会资本方之间的联动，如与保险公司实现“投保联动”等，将PPP项目的投融资行为延伸至社会资本方之间利益的互换，为PPP模式的发展争取更大的空间。

5 结论

我国是一个各种灾害易发、频发的国家，随着我国经济社会不断发展，工业化和城镇化进程的不断加快，公民安全意识和安全需求不断提高，社会和公民对应急产品及服务的需求不断增长。党的十九大报告要求要牢固树立安全发展理念，健全公共安全体系，提升防灾减灾救灾能力，并提出了“坚持总体国家安全观”。这表明党中央国务院把以人民为中心的发展理念深入贯彻到施政方略中，比过去任何时候都更加重视安全问题。应急产业为国家人民的安全提供了物质保障，从灭火器到现代化装备和设备，从普通的抬升工具到功能完善的救援设备，从一般的安全防护设施到复杂先进的安防设施，这些应对突发事件的公共安全产品有效地减少了各种灾害对人类的影响和破坏。研究应急产业发展，对处置突发事件、保障公共安全是十分重要的。为了促进应急产业的良性有序壮大发展，解决由于财政资金不足引起的应急产业发展资金受到限制的问题，应当引入PPP模式。本文以PPP模式在应急产业发展中的应用为研究对象，旨在说明可借助于资金力量雄厚的社会资本有效调配社会资源、降低社会成本、推进技术革新，通过建立健全顶层设计、给予社会资本方合理的回报、转变社会资本方思维的措施加强PPP模式在应急产业发展中的应用。