浅谈广东省控制性详细规划管理的优化路径

（广州市城市规划勘测设计研究院，广东广州 510000）

1 控制性详细规划的内涵与流变

为了顺应国家国土空间规划体系建设的新要求，做好控制性详细规划与国土空间规划体系建设的衔接工作，控制性详细规划亟须在过去三十年的实践基础上寻求优化。控制性详细规划（以下简称“控规”）是指已经批准的城市总体规划和分区规划为依据，对建设地区的土地使用性质、开发强度、道路、工程管线和配套设施及空间环境等控制要求进行的规划，是对城市土地开发进行规划管理的关键依据。

20世纪90年代，深圳的法定图则探索为全国控制性详细规划制度的建立提供了重要经验。2004年和2005年，广东省又相继出台制订了《广东省城市控制性详细规划管理条例》和《广东省城市控制性详细规划编制指引（试行）》，为省内各城市的控规实践工作奠定了制度基础。2014年广东省以佛山、中山两市为试点启动省市合作的控规编制审批制度改革工作，取得了良好成效。2015年4月住房城乡建设部与广东省签订省部合作协议，支持广东省“在创新规划理念、改进规划方法、改革完善城市规划管理体制、严格依法执行规划等方面先行先试”，并探索“建立分内容、分层次的控规编制审批办法”，科学解决依法行政与开发不确定性之间的矛盾。综上所述，广东省一直重视控规制度的建立和完善，控规改革长期走在全国前列。

2 现行控制性详细规划的主要问题

广东省各地控规管理普遍积累了一定的实践经验，但当前各城市控规管理工作仍然存在规划管理效率不高、审批流程周期长规划修改难等问题。其中，控规审批修改效率低是最突出的问题。按照现行控规审批修改的程序流程，普遍需要花费短则半年、长则数年的时间，使控规的管理和实施难以适应城市发展和市场变化的动态需求。

2.1 控规编制方法有待改进

目前控规成果内容涉及面较广，内容涵盖土地使用、地块控制、交通活动、设施配套、四线（黄线、绿线、紫线、蓝线）控制、城市设计等多个方面。成果构成过于复杂，要求形成技术文件、法定文件和管理文件。部分城市在制订本地技术规范时，做了进一步的细化和补充。

在开发意向尚未明确的情况下，对具体地块过多过细的要求，如将建筑面积、绿地率、配套设施等各项控制指标直接落到具体地块，会造成后期控规调整需求增加。由于历史原因，一些已有权属用地可能只掌握在镇或街道办手中，造成对现状河岸水系把控不准，有些蓝线将已有国土证用地纳入进去，如果按照控规实施，蓝线管控范围内的用地无法建设，需要修编控规浪费行政资源。

2.2 控规时效性有待优化

控规属于法定规划，编制和审批周期相对较长，且没有时限规定。在目前快速城镇化背景下，城市发展建设发展面临的各种不确定因素，与静态蓝图间产生了矛盾，控规的时效性逐年减弱，加之控规编制自身科学性等多方面的原因，现行控规编制管理体制难以适应快速变化的城市发展需求。在市场导向作用下，出现控规频繁调整的情况，对控规严肃性、法律效力造成了不良影响。

2.3 总量不确定导致控规调整无序

目前控规管理单元建设总量主要由地块建设量累加得出，地块建设上限加和即单元总量上限，因此，当城市更新规划提出增容需求时，会不断突破原控规总量。市场逐利因素的作用下，易导致控规用地开发强度不断增长，但相应的配套基础设施规划建设难以跟进，导致城市问题凸显。

2.4 图则管理有待改善

第一，国土空间总体规划的传导机制尚未建立，国土空间总体规划的刚性内容如何传导法定图则，且给下层次规划预留弹性等方面，还需进一步探索。第二，目前部分大城市已进入存量用地时期，法定图则编制方法、管理方式均须进一步优化，以适应新的发展需求。第三，法定图则对城市重点地区和重要的景观地区在城市设计方面的内容，需进一步加强。

2.5 专项规划深度不足影响控规质量

控规涵盖了城市大部门空间管辖内容，如重要交通线路、电网布局等，专项规划大多“定线、定点、不定位（不定坐标点）”，加之专项规划时有变化，编制单位对控规编制内容理解不到位、不一致，导致控规编制质量不高。

3 控制性详细规划优化策略分析

为了保障控规优化的可行性，对现行规章规范进行符合性分析后，可分析出三种优化策略。

第一，对现行制度未明确的，规划管理可进一步细化明确。如控规管理单元、街区的划定和管控要求，控规局部修正的界定等方向。

第二，在与现行规章制度没有冲突的前提下，规划管理可尝试拓宽现行规章规范的内容。比如，分类型明确规划编制重点、精简控规成果表达等，考虑到规章规范在逐步调整过程中，具体内容有省内、外的探索实践作为借鉴和参考，规划管理在这一方面深化改革措施具备较强的可操作性，各城市可根据城市特点完善地方性规章规范。

第三，与现行相关制度表述不一致，但有相关政策文件为依据的，规划管理可进一步完善。如《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》明确按控规规划编制、法定程序审批的“三旧”改造单元规划，可视同控规作为开发建设的管理依据，在这种有文件“背书”的情况下，规划管理可进一步完善“三旧”改造单元规划与控规的衔接要求。

第四，符合国土空间规划趋势的内容，规划管理可持续探索。比如，在控规分类修改规则方面，规划管理可针对既不损害公共利益、不突破技术规范、符合当前“放管服”改革要求的控规调整，专门设定控规修正情形，在程序上做出一定程度的简化，符合当前国家放宽对市场主体的管控的改革方向，有助于控规整体管理效率的提高。

4 控制性详细规划优化措施建议

在现行制度的框架下，规划管理应充分借鉴国内城市先进经验，以提升控规修改审批工作效率为突破口，形成优化控规管理工作的政策文件。从编制方法、规划调整、审批程序、管理支撑4个方面提出以下优化措施。

4.1 改进控规编制方法

第一，通过分层编制解决控规依法行政的刚性管理需求与土地开发不确定性之间的矛盾。改变原来控规编制一步到位，缺乏层次管控的做法，建立从地区到地块的分层编制与审批制度，具体分层可按各地市结合实际情况划分。地区作为多规合一的技术协调平台，制定城市的发展底线和公共利益等刚性要求，实现城镇建设用地全覆盖。地块作为多规合一的项目实施平台，根据市场需求进行动态编制，在保障城市的发展底线、公共利益的同时，适应经济社会发展，灵活安排用地功能和相应的规划控制指标。

第二，根据国土空间分类管控的要求，针对不同管理对象，选择多样化的管控内容和手段。

第三，可精简规划成果，现行《广东省城市控制性详细规划编制指引（试行）》规定“控制性详细规划的成果包括技术文件、法定文件和管理文件”。在实际编制成果中，管理文件中的绝大部分内容是对法定文件和技术文件的重复，增加了编制工作负担，使实际管理无所适从，建议明确控规成果由“法定文件”和“技术文件”两大部分组成。

4.2 动态维护控规

效率是规划科学性、严肃性的重要体现。为了合理界定控规修改和修正的范围，明确控规分类修改机制，提高控规修改效率，可将控规调整分为规划修改和规划修正两类。规划修改严格遵循法律法规要求，规划修正则采取相对简化的程序。

4.3 建立全域覆盖的控规管理体系

第一，探索建立新型规划传导机制，法定图则有效承接上层次规划在建筑总量、开发边界等刚性管控要求。

第二，研究并制定刚性约束、弹性适应的图则编制方法和表达方式，满足片区开发总量、主导功能、公共配套设施、市政交通设施等刚性管控要求的前提下，为具体项目实施预留弹性空间。

第三，研究通过附加图则管理方式进一步推进法定图则编制内容的精细化管理，加强对城市设计相关要求的管理。

4.4 强化控规管理支撑

第一，依托现有规划管理信息系统，将控规与各类空间数据做好统一坐标格式的整合。第二，建立控规管理的“一张图”系统，整合规划编制动态信息，重点完善将各层面规划与控规在程序上和重点上充分衔接，确保在编规划与已批规划之间互相协调，保障规划成果质量。第三，建议明确在控规编制时同步开展城市设计，城市设计内容和要求纳入控规，并落实到相关指标。

5 结语

在当前国土空间规划的体系中，控规的法律地位和作用没有发生本质性变化。相关部门强调“详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是城镇开发边界内开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据”。鉴于控规的地位和作用，优化控规管理工作，提高控规管理效率，将有助于持续贯彻落实深化“放管服”改革，充分发挥市场在资源配置中的作用。