国土空间规划路径分析

阳宗廷

（安徽中汇规划勘测设计研究院股份有限公司，安徽铜陵 244000）

1 国土空间规划的相关概述

国土空间规划从一定区域出发，对国土空间开发保护在空间和时序上进行统筹安排，分为全国、省级和市、县、乡镇五级，包括总体规划、详细规划和相关专项规划等三种类型。新的国土空间体系将相互冲突、各自主导的如发改部门的主体功能区规划、住建部门的城市规划、国土部门的土地利用规划、相关部门的专项规划等，全部整合为统一的国土空间规划，实现了国土空间规划体系的顶层设计，并构建国土空间规划编制审批、实施监督、法规政策和技术标准四个子体系，促进区域协调发展，推动城市高质量发展。

2 国土空间现状与形势分析

2.1 规划体系尚不健全

现阶段，我国的空间规划还没有完善的法律作为支撑，空间规划法治化程度较为落后。当前主要注重规划的编制体系，规划实施和监督体系较为缺乏，公众参与的程度不够。

2.2 规划之间存在矛盾

当前国土空间规划体系框架不完善，规划过程中存在重复和冲突问题，对国土开发和保护工作带来了较大的影响，不利于国家和地区的长远发展。受制于专业领域和专题性等因素的影响，专题性规划在综合性和全局性方面存在欠缺，导致同一空间出现多项利用规划，给具体实施带来了难度。

2.3 规划缺乏系统标准

当前我国各部门国土空间规划缺乏统一的规范，存在各自为政的情况，基本技术规划和具体的指导体系缺乏统一性和协调性，在实际工作中存在同类用地分类不一及归类有别的情况。目前，各城市划定的规划区域范围差异较大，规划没有统一的指导方针和技术标准，不同的规划在选择基本底图、坐标系统、土地利用指标和分类标准方面存在技术差异，阻碍了规划的协调和具体实施。

3 整合原则

3.1 多规合一

整合前主体功能区规划、城市规划、土地利用规划、城镇体系规划、海洋功能区划等优势特点，形成“五级、三类、四体系”的国土空间规划新体系，发挥政府对自然资源配置的主导地位，以“一张底图”为基础，形成覆盖全域全要素的“一张图”。

3.2 绿色发展

坚持人与大自然和谐共处，有效应对资源匮乏、气候变化，协调人与山、水、林、田、湖、草、海、城市之间的关系，形成资源节约、绿色生态的空间格局、产业结构和生产方式，提高土地利用效率和效益，实现高质量发展。

3.3 坚守底线

坚持严格的永久基本农田、水资源利用、生态保护红线和自然保护地保护制度，保障国土安全和粮食安全，确保生态、环境、资源安全，进行生态修复和功能修补，严格控制城市建设用地增量，注重城市存量更新，实现可持续发展。

3.4 以人为本

坚持以民生需求为目标，满足人们对美好生活的愿望，改善人居环境，提高生活质量，促进形成生产、生活、生态协调发展的和谐空间。

3.5 统筹协调

加强区域协调和陆海协调，统筹安排各类自然资源的空间布局，引导信息、技术、人力等生产要素合理流动，实现城市功能互补，促进区域协同发展。

4 编制方式

4.1 相关部门主导

由各级相关部门组织编制，各自然资源部门牵头，发展生态环境、住建、农业和农村、水利、通信、经信、金融、文化、旅游与其他部门，推动国土空间规划方案制定。

4.2 专家领导

坚持开门编制规划的思路，建立相关数据库专家和专家咨询系统，对重大基础课题进行研究，参与核心问题和规划方案的制定计划，并充分发挥专家在行业和领域内的特长。

4.3 公众参与

利用主流媒体和互联网，积极创造公众参与方式和平台，提高公众积极性，促进全社会参与，充分听取社会各界的意见和建议。

4.4 科学决策

应遵循山、水、林、田、湖、草、海等自然资源情况和发展规律，充分运用新技术、新方法，深入细致开展现状调查研究，完善决策程序和方法，加强重大问题论证，增强规划的科学性、可操作性。

5 国土空间规划途径分析

5.1 统一现状

（1）统一的底图和坐标。在第三次全国土地调查（简称“三调”）的基础上，整理与区域现状空间关联的数据和信息，形成坐标相同、范围一致、标准通用的“一张底图”，用于支撑国土空间规划编制。

（2）开展“双评价”和“双评估”工作，分析城市面临的政策环境、国土空间开发和保护的历史脉络，研究和判断将面临的形势，识别资源和环境薄弱环节，综合确定国土空间开发格局和保护策略。

5.2 明确国土开发策略与保护格局

（1）明确国土空间开发与保护格局。落实生态文明优先和高质量发展的理念，实现国家意识、区域主体功能，提出国土空间开发和保护的总体政策。

（2）制定国土空间开发与保护目标。根据上一级的规划目标，提出本级国土空间开发和保护的分阶段目标、资源与环境的约束性指标等，确定国土空间开发规模，提高国土空间利用率，促进国土空间的功能修补、生态修复，将主要指标传导至下级行政区域，指导下一级开发和保护领土空间。

（3）确定国土空间开发与保护格局。落实国家意识和区域空间政策，根据自然资源，综合协调生态保护、农业生产、历史文化保护等因素，形成国土空间保护格局。分析城市内部及城市之间的居住、产业、服务、交通等关系，明确城市主导功能和产业发展的重要廊道和核心节点，依托便捷的基础设施支撑体系，形成合理的区域空间发展格局。

5.3 综合划定“三线”和“三区”

根据“双评价”和“双评估”结果，结合区域特点和社会经济发展水平，协同划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，综合确定城镇空间、农业空间和生态空间。

（1）优先确定生态保护空间。根据资源环境承载能力评价的重要性、敏感性和脆弱性进行评估，基于生态保护、水资源保护、水土保持、生物多样性维护等不同的功能，结合功能区政策，生态功能区划、生态环境保护规划、森林土地利用规划，合理划分各生态功能区，构建重要生态网络，形成连续的开敞空间网络体系和系统的生态保护格局。

（2）保障农业发展空间。优化农业（畜牧业）生产空间布局，合理划分主要农产品生产功能区域，重点保护集中连片的优质耕地、草地，明确具备整治潜力的区域，引导布局都市农业，考虑农业现代化的要求，促进新农业在农村地区的发展、落地。

（3）融合城乡发展空间。以资源环境承载能力和国土空间适宜性评价为基础，围绕区域一体化、新型城镇化、乡村振兴等政策要求，按照节约集约土地、盘活存量、控制增量的思路，协调地上和地下空间的复合利用，充分考虑合理的城市和乡村发展需要，完善基础设施和服务设施网络体系建设，构建安全、韧性的城乡生活圈。

5.4 协调自然资源的保护和利用

优先考虑自然资源保护，有序利用，建立资源利用网络，促进水、森林、耕地、草地、海洋及矿产资源等综合协调利用。（1）水资源保护与利用。提高水资源保障能力，优化江河湖泊水库水系，明确管理和节约要求。坚守水资源承载力下限，明确用水总量、用水方式等控制指标，对重点江河、湖泊沿岸及周边地区土地利用进行统筹规划。（2）保护和利用森林资源。强化森林资源的保护和管理，严格控制林地保有量、森林覆盖率、重点公益林比例等主要控制指标，并加强林地管理力度。强化林地使用监督管理，提出严格实行采伐限额、林地有偿使用政策，加强野生珍贵植物保护的要求。（3）耕地资源保护与利用。完善耕地保护责任制度，有效实施耕地数量、永久基本农田等监测指标，严格落实监督检查制度，提出耕地动态控制、综合监管和联合实施措施。（4）草原保护与利用。加强草原资源保护，确定植被综合覆盖、禁牧区和草原灾害防治能力指标，建立草原基本保护制度。（5）海洋岛屿的保护和利用。确定海洋保护区面积和围垦规模等控制目标，实施海洋生态空间保护，保护海岛生物多样性，恢复海岛生态系统，合理利用海岛自然资源。严格控制海洋岛屿的使用，将其分成海洋功能区，严格限制复垦生态敏感、脆弱、自然净化能力薄弱的海域。（6）矿产资源保护和利用。在矿产资源开发和生态环境的保护中，确定矿产资源开发模式，合理开采矿产资源，优化矿产资源的配置，提高矿产资源的效率。

5.5 促进区域协调和乡村振兴建设

（1）区域协调发展。注重融入区域城市群、大都市圈交通一体化，充分发挥区域交通对城市网络化布局的引领和支撑作用，重点考虑生态环境、能源、公共服务和市政基础设施的配置，引导各要素的合理流动，形成区域和谐、互动开放的区域协同发展局面。

（2）推动新型城镇化。贯彻国家和区域总体政策和新型城镇化发展思路，根据城市发展的新形势和新要求，提出城镇化发展策略和路径；综合评价城市发展状况，合理预测人口和城市化水平，提出规划期结束时的人口规模目标、城市化率和城市建设用地规模；确定城市群发展的总体模式，考虑功能定位、城市位置、人口规模和经济基础等因素，形成差异化和协调发展中小城市与城市群为主体的新模式；明确关键区域和城市发展方向，控制建设用地的规模，提高土地利用效率，改善生活环境，拓展公共服务设施服务范围，打造有机更新社区空间，注重历史和文化遗产保护，塑造具有区域特点的城乡风貌。

（3）大力实施乡村振兴策略。促进乡村振兴，将城市和农村地区作为一个整体，根据农业生产、新农村建设和其他相关要求，指导新产业和新形式的建设，创建基础设施和公共服务设施，节约集约用地，改善居住环境，促进建设宜居的美丽的乡村。