城市环境治理存在的困境及对策研究

（山东省德州学院法学院 山东 253023）

城市环境治理作为城市治理的重要组成部分，近些年关于城市环境治理的呼声日益增长。我国城市环境治理虽然取得显著成效，但仍存在诸多困境。那么，面对新的挑战，城市环境应由谁来治理？怎样治理？成为我们思考的重要问题。

1.城市环境治理的内涵及意义

(1)城市环境治理的内涵

在中国，20世纪七八十年代，城市治理运动兴起，城市环境治理在所有城市治理内容中占据首位。城市环境治理是相对于城市环境管理而言的，治理新概念的“新”主要体现在：治理主体是多元的，既包括公共部门，也包括私人部门及公众；治理客体的范围更广，内容更多；治理机制是自上而下和自下而上综合管理；治理手段更加多样；治理是以人的需求为出发点等。全球治理委员会认为：“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的综合。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”

综上可得，城市环境治理就是为落实可持续发展战略，提高城市竞争力和市民幸福感，城市管理者和公众共同参与治理，根据国家法律法规及相关政策，运用物质支持和宣传教育等手段，借用大数据等新兴工具而进行的区域治理、分类治理、动态治理、源头治理的过程。

(2)城市环境治理的意义

在中国，城市环境治理始终贯穿于城市发展的全过程，是城市发展的重要“平衡器”。具体来说，城市环境治理的意义可以概括为以下几点：

①城市环境治理是实现绿色发展、落实国家可持续发展战略的重要举措

环境和资源是影响可持续发展战略的重要因素，城市环境治理作为生态文明建设重要的一部分，是落实可持续发展战略的关键。我国一直坚持“绿水青山就是金山银山”的治理理念，始终走在城市环境治理的路上，例如，党的十八大将生态文明建设纳入国家五位一体总体布局；十九大把“人与自然和谐共生”作为中国特色社会主义的基本方略；我国将采取有力的政策和措施将二氧化碳排放量在2030年前达到峰值。

②城市环境治理是提升形象、增强城市吸引力和竞争力的直接手段

城市环境反映了一个城市的社会文明程度，良好的城市环境代表着一张干净、整洁、文明的“环境名片”。一方面，城市环境治理有助于提升城市形象，增强城市吸引力，进而引进更多人才。另一方面，城市环境治理也可通过开发旅游资源等促进经济发展，进而增强城市竞争力。最新发布的《中国城市人才吸引力排名2020》数据显示：排名前十的城市依次是上海、深圳、北京、广州、杭州、南京、成都、济南、苏州、天津。这表明，城市竞争力是经济发展和环境治理等多方面因素相互作用的结果。

③城市环境治理是改善民生、提高市民幸福感和认同感的基本途径

有效的城市环境治理可以提高市民的参与感和认同感，使市民遵守规则，有效推动自愿性行动来保护环境，形成一种良好的社会氛围。例如，被誉为“花园城市”的新加坡绿化面积达到50%，促使公众养成了种花种草的习惯，这不仅美化了城市，而且提高了市民的生活质量；我国生态环境部印发通知，针对医疗污水和城镇污水的排放问题，加强监管，做好应急处理和杀菌消毒等工作，防止病毒以污水扩散方式传播，具有预防性和前瞻性的政策抑制了病毒的传播，提高了市民对城市和国家的认同感。

2.我国城市环境治理存在的困境

(1)公民参与程度不高

公民是城市主体和重要组成部分，公民的参与程度直接关系到城市环境治理的最终效果。而在现实中，一方面，公民的责任意识和监督意识不强。公民往往把自己置于被管理者的角色，认为城市环境治理只是政府的责任，自身定位不准确，很少积极参与治理活动；另一方面，公民参与治理的能力有限。城市环境治理往往需要专业人才具备扎实的专业知识，较好的分析和解决问题能力等，门槛比较高。因此，公民即便有参与治理的意识，但基于学识有限等因素提前放弃了。

(2)城市垃圾产生量不断上涨

城市垃圾是多项城市环境问题的重要根源，例如大气污染，水污染等污染问题。但城市垃圾是人们日常生活的产物，只能尽力减少，不可能彻底消灭。灵动核心生活垃圾处理分析数据显示：自2010年，我国城市生活垃圾清运量不断上涨，2019年在全国337个一至五线城市中，生活垃圾产生量约3.43亿吨，预计2020年中国城市垃圾产生量将达到3.6亿吨。随着互联网技术的发展，我国城市垃圾产生量将会继续上涨。人社部2020年发布的10个新增职业中包括“互联网营销师”职业下的“直播销售员”，直播销售员以及“双11”购物节等的出现，大大提高消费者的消费意愿，造成城市垃圾日益增多。

3.提高城市环境治理水平的对策建议

(1)实施多方治理策略，划分主体权限，促进治理主体多元化

城市环境问题具有复杂性和综合性等特点，因此，需要划分主体权限，防止懒散拖沓等现象出现。首先，政府处于治理的主导地位，要加强体制建设，不断提高治理水平。对企业等非政府组织放松管制的同时也要建立健全监督体制；明确政府各个部门的权责范围，建立沟通机制，落实责任清单制度。其次，市场是环境治理的主体，在治理过程中要有责任意识，充分发挥用着付费、合同外包等市场化工具的重要作用。再次，第三部门是环境治理主体中不可或缺的一部分，能有效地弥补市场。例如，在环保领域，自然之友，北京地球村，绿色家园志愿者等组织正发挥越来越大的作用。最后，社区是市民的集合，是政府和市民的中介，要充分发挥自身优势，提高公民的幸福感和责任意识。

(2)创新治理理念，调动公民积极性，实现治理手段多样化

本文认为，治理手段可以概括为物质层面和精神层面。首先，在物质方面，扩大资金投入，设置专项经费。按照公共选择理论，每个公民都是“经济人”，追求自身利益最大化，因此提高公民参与程度就要让公民深刻意识到城市环境治理与自己的切身利益息息相关。例如，通过评选环保家庭，环保社区并予以物质奖励的方式以增强公民的参与程度；建立清洁工评职称的制度，将职称与工资福利等挂钩，增强清洁工的责任意识和积极性。其次，在精神方面，加强宣传教育，提高公民的治理意识和治理能力。例如，通过“明星效应”，借助微博、公告等大众传媒宣传城市啄木鸟的标杆作用；将环境保护更大程度地纳入教材，对相关积极分子进行培训，提高公民的治理能力。

(3)坚持战略思维，遵循垃圾处理原则，推动治理机制长效化

城市垃圾治理机制要符合以下四个原则：第一，区域治理原则。即针对不同发展现状的区域进行分层治理。例如，实施中心城市计划单列；第二，分类治理原则。即全方位实施垃圾分类政策；第三，动态治理原则。即运用大数据等实时监控垃圾治理情况，做好风险防控，对临时出现的问题及时分析并做出调整方案，真正实现“垃圾一网通”；第四，源头治理原则。垃圾治理要有预防性和前瞻性，坚持战略思维，从源头防控垃圾问题。例如，学校应该将无纸化政策切实落实到日常学习和办公；社会应该落实限塑令政策，从源头防治“白色污染”问题等。

4.结语

城市环境治理是一个以综合性，复杂性，区域性，动态性等为基本特征的过程，在实践中已经取得显著成效，但时代是发展和进步的，这表明城市环境治理将面临更大的挑战。因此，政府，市场，公众等多元的治理主体要充分利用新时代新工具，用新的视角去看待城市环境问题，用发展眼光和战略思维去解决城市环境问题，这对城市环境的改善具有重要意义。