提升财政科技资金绩效评价质量的思考

纪开芳

（云南大学，云南 昆明650091）

0 引言

为提高财政资源配置效率和使用效益，2018年，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出“花钱必问效，无效必问责”的财政资金绩效评价新理念，同年印发《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，提出财政科研项目依据任务书，开展分类综合绩效评价，推动项目管理从重数量和过程向重质量和结果转变并要加强绩效评价结果的应用。科研项目绩效评价开展两年多来，取得了一定的成效，但尚未达到预期目标，有进一步完善和提升的空间。

1 财政科技资金绩效管理的制度体系建设

绩效管理理论始于20世纪30年代，到20世纪50年代，绩效评价作为企业管理的重要组成部分，被西方学者引入到公共财政预算管理领域[1]。我国起步较晚，到20世纪90年代初 “绩效评估”这一概念才被引入。财政部2005年印发《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》,各高校纷纷开始探索绩效管理。2015年，我国新《预算法》正式实施，预算绩效首次入法，要求各级预算必须遵循“讲求绩效”的原则，并将绩效思维贯穿于预算编制。预算执行、决算以及预算审查的各个环节，推进了我国财政资金的管理向法治化、科学化和规范化迈进。

2018年，依据党的十九大提出的“全面实施绩效管理”，中共中央国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，全国大部分省市结合自身实际相继出台了一系列财政资金绩效评价的地方性文件，标志着我国财政科技项目资金绩效管理的制度体系初步建立。

2 财政科技资金绩效评价实践中存在的主要问题

随着科技管理改革的深入推进，虽然在财政科技绩效评价方面已经取得了初步成效，但绩效评价的质量及评价结果的应用还存在一些突出问题。主要表现为：

2.1 思想认识不高，重视程度不够

政府相关部门虽然已出台与财政科技资金绩效管理的相关文件，但文件的贯彻落实不到位。其主要原因在于各级科研项目管理部门、项目承担单位、项目负责人及项目评审专家对财政科研项目绩效评价认识不高，重视程度不够，导致公众对科研项目绩效评价结果认可度不高 。项目承担单位和项目负责人在申报项目时，更多的关注点在能否立项，获得多少财政科技资金的资助。获得资助后科研人员对项目的进展关注比较多，对经费投入产出的效益基本不关注[2]，更谈不上自觉树立“花钱问效，无效问责”的意识。项目评审中，专家的关注点更多是项目的意义、必要性、研发内容、技术路线和成果产出等，对财政科技资金绩效评价中的各个指标值、投入产出绩效的科学性、合理性、可行性等重视不够。

2.2 绩效评价指标体系的科学性尚待完善

财政科技项目在确定项目目标和绩效指标时随意性大，没有认真考虑其科学性、合理性和可行性。有的缺乏定量指标值，指标数据无法获取，定性评价指标不可衡量；有的指标值测算的过高或过低，这样测算的指标值毫无价值；有的指标与预算资金不匹配，与项目关联性不强；评价指标主要集中在经济技术指标，而不能反映全部工作内容。有的绩效评价过于简单，仅以论文、著作、专利数量等作为评价标准，忽略了成果应用、经济效益、社会效益和可持续影响等指标的评价，一定程度上存在财政科技资金绩效评价工作走过场的现象。

2.3 分类评价落实不到位

尽管在政府出台的相关文件中明确提出绩效评价必须分类评价，但在实际执行过程中落实不到位。没有注意到自然科学和社会科学两类科学研究属性差异、自然科学内部各学科之间的差异等。仅仅使用统一的一级指标、统一的方式方法、统一的标准，导致指标体系的设立与实际科研活动出现“两张皮”现象[2]。 “为评而评” “形式化”“走过场”的现象严重，未到预期绩效评价效果。

2.4 评价数据信息缺失，评价结果缺乏客观性和真实性

在自评和专家评价时，由于主要数据信息不全，特别是绩效指标完成情况缺少相关材料支持，导致对绩效的评价空泛，无实质性内容，与预设的考核指标符合度差。专家无法给出科学合理的判断，不能真正体现专家评判、诊断和指导的作用。比如用户满意度调查，大部分项目在没有采用任何方式对满意度进行调查，在无任何依据的情况下随意填上一个数值，造成项目实施效果与效益体现不够明显。虽然部分项目的绩效评价工作由第三方机构来完成，但由于第三方评价机构的人员专业知识的局限性，无法准确把握科学研究的规律和特点，致使评价结果不够客观和真实,参考价值不大[3]。

2.5 评价结果应用的作用不明显

财政科技资金绩效评价结果的应用应该在提高财政资金管理效率、使用质量以及资金分配结构优化等方面起到重要作用， 但实际情况是评价结果的应用和预期的效果相去甚远。没有将评价结果很好地应用到相关的财政科技资金使用管理、日常管理工作中，也无法通过评价结果督促管理人员、相关部门来进行财政科技资金使用的整改与完善。财政科技资金绩效评价结果的应用缺乏规范、科学的机制，对评价结果相关信息的公开方式、内容及范围等不规范，随意性大，通常情况下由被评对象的主观意愿决定。《中华人民共和国预算法》中明确指出:各级单位或部门必须从年度经济社会发展、国家层面宏观调控以及跨年预算平衡、应参照上一年度资金预算执行情况、绩效评价结果,且需征求多方意见的基础上才能着手编制下一年度的预算。但在实际操作上很多单位或部门在下一年预算编制、资金安排中, 没有参考上年度绩效评价结构对预算总额调整幅度进行合理控制,绩效评价结果的应用基本止步于结论的形成，财政科技资金绩效评价就失去了意义。

3 提高财政科技资金绩效评价质量的途径和措施

3.1 统一思想、提高责任意识

各级政府管理部门、项目承担单位和项目负责人要把思想统一到中央相关文件精神上来，要加大对财政科技资金绩效管理重要性的宣传力度,增强绩效管理的责任意识,共同营造“花钱问效，无效问责”的氛围；要加大对项目实施单位履行职责情况的监督检查。把绩效管理真正落实到项目申报、实施和结题验收的每一环节。以绩效管理为导向，建立和完善财政科技资金绩效评价相关制度和办法，包括财政科技资金管理办法、绩效评价制度、绩效评价结果应用等。调动各类主体的积极性、主动性和创造性。同时要建立专门的绩效评价工作机构,明确职责, 提高从业人员的知识水平和业务能力, 提高绩效评价的质量。

3.2 构建科学合理的绩效评价指标体系

遵循科学研究规律，根据不同科研类型的特点，按照共性与个性相结合、分类分级相结合、定量与定性相结合、过程与结果相结合的原则构建分类评价指标体系。在关键节点设立明确、细化的阶段性目标，便于进行考核判断项目实质性进展的好坏；立项评审时重点审核财政科技资金绩效目标的合理性、创新性、可操作性，实现财政科技资金绩效目标的能力和条件等在项目实施过程中，通过对阶段性绩效目标考核，对项目进展不好，绩效目标完成度低或难以达到预期绩效目标的，应及时予以调整或暂缓拨付财政科技资金。

特别要关注到，基础研究和应用基础研究具有探索性、独创性、结果不可预测、风险大和失败率高等特点，对于这类项目，比如国家自然科学基金计划、国家重点研发计划基础研究与应用基础研究类研究，绩效评价的重点是原创性成果的产出，如新发现、新原理、新方法、新规律等，解决经济社会发展和国家重大需求中关键核心科学问题的能力和达到的效果。而应用类项目绩效评价的重点是科技对经济社会发展、生态环境的影响和推动，评价的指标设立以新技术、新工艺、新方法、新产品、关键部件等的创新性、经济效益、社会效益和生态效益，突出产生的成果应用为解决经济社会发展关键问题和产生的效益、引领行业产业发展的作用。评价方式采取成果转化、应用推广相关方评价和市场评价方式。

探索构建“结构化的量化指标体系”，筛选具有代表性的绩效评价核心指标, 根据不同的评价内容采用模块化的组合方式进行整合。

要按照坚决“破五唯”的要求，提交评价的论文、专利等只提供有代表性的，在数量方面作出一定限制，不将“头衔”“帽子”“论文数量”“获得奖励”等作为评价指标。

3.3 完善绩效评价数据信息，确保评价结果客观真实

评价项目信息资料是否真实完备，决定着绩效评价结果的质量。要进一步完善反映项目管理的数据标准，完善科技项目数据库建设，打通单位与单位之间和各个单位内部信息共享屏障，实现信息资源的共享。要利用大数据等信息技术手段，通过建模的优化和数据分析，提高财政科技资金绩效评价

结果的客观和真实。

3.4 推进绩效评价结果的应用

财政科技资金绩效评价结果应用是绩效评价的最终目的，是绩效评价工作的核心，是财政部门安排财政科技经费预算、政策调整和后续支持的重要依据；绩效评价结果要与项目单位及项目责任人的业绩考核挂钩；要与以后年度的财政科技资金拨付挂钩；与再次申请财政科技资金关联。进一步强化绩效评价结果的应用，关键在于建立基于绩效评价结果的奖惩与问责机制，建立绩效评价结果反馈机制。要畅通及时将专家评价意见和建议反馈给科技项目承担单位管理部门、项目负责人和科研人员的渠道，有利于通过改进提升创新绩效[4]。制定适度的奖励或处罚办法，对于绩效评价结果优秀的高校、科研院所等，在申请国家、地方政府科技计划项目、绩效工资总量核定、建设国家科技创新基地布局、研究生招生指标、相关和政策等方面给予适当倾斜。对通过“产学研紧密合作”机制实现财政科技资金项目取得显著效益的相关人员或基层车间（部门），给予项目继续支持或奖励。形成激励约束的良性循环，使绩效评价真正起到提高财政科技资金使用效益的作用。

4 结语

伴随着科技管理改革的深入推进，我国在财政科技项目绩效管理和评价方面已经取得了初步成效，标志着我国财政科技项目资金绩效管理的制度体系初步建立。但在绩效管理和评价的实践过程中，尚有值得引起重视和进一步改革完善的空间。在全面贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动经济高质量发展，推进高水平科技自立自强的新征程中，我们应该进一步把思想和行动统一到党中央的决定和部署上来，以改革创新的精神推动科技管理改革迈上新的台阶。