PPP模式下内河水运基础设施造价管理

贺 贝

中交第四航务工程勘察设计院有限公司，广东 广州 510230

交通是保障经济发展必不可少的一部分，其是货物、人员等交流的通道，同时也是支持经济转型的中坚力量。我国内河水运具备投资规模大、运载能力强、占地面积小、成本低廉、能源消耗少等优点，是促进水运沿线城市经济发展的重要途径之一，可以对沿途城市起到聚集引领作用，能够为城市增收，促进城市发展。新时代应充分认识到内河水运对我国经济发展的重要意义，努力发挥其优势，实行多式联运，推动交通行业改革发展，提升水运行业的整体质量，为人们带来更大的利益及更方便的服务。

1 PPP模式简述

PPP模式指由社会资本负担设计、建造、经营、维护等环节的大部分或全部工作内容，采取“使用者付费”“政府付费”和“可行性缺口补助”的综合付费机制为社会资本创造投资回报。

通常情况下，PPP模式下购买的为资产，而并非运营之后得到的产品与服务。政府应全程监督项目资产价值的形成，也就是开展适当的造价管控工作。由于社会投资的回报资金与最终资产数直接相关，而当回报资金的多少完全取决于经营情况，与拥有的资产数量和质量并无关系时，政府则应将造价管控的工作重点放在合同管理、项目批复等环节上。

PPP项目实施过程大致分为以下阶段：（1）项目识别阶段，政府作为项目的发起人，要对项目开展分析评估等一系列工作，该阶段造价控制内容包括投资预算、概算设计及项目经济性研究等；（2）准备阶段，该阶段的工作重心应放在项目经济性分析上，需要相关人员尽可能准确预计收益，并制订实施方案；（3）采购阶段，该阶段的工作重点为寻找实力雄厚且有意向投资PPP项目的社会资本；（4）施行阶段，该阶段更加注重建设造价管理和运用造价管理两方面内容；（5）结算阶段，该阶段工作重点在于检查与核对最终数据，确保万无一失。

2 内河水运工程建设项目现状

水运工程的建设与其他项目并无二致，内容主要包括现场勘测、设备购进、设备安装等。其具有收益高、投资小等特点，但若出现决策失误，造成的损失较比一般工程要大得多。水运工程项目的开展受建设地发展水平的制约，另外，运输形式之间的竞争、企业的管理水平和地方政策都会对水运工程的开展造成不同程度的影响。

我国水运行业发展具备沿海地区快、内河水运落后的特点。内河水运具备运输量大、运输成本低廉、港口占地面积小等优点，建设内河水运与我国发展策略相适应，更能在一定程度上提高我国发展水平。近些年，我国逐渐加大对内河水运的扶持力度，为促进其发展出台了许多有力政策，使内河水运设施建设不断完善、水平不断提升，虽然现在内陆水运正处于不断进步的阶段，但其在运输方面的潜能仍未被完全开发，现阶段内河水运仍然是我国交通运输方面的薄弱部分，与其他运输方式相比，其进步速度略显缓慢[1]。

现阶段，我国政府已经颁布了多元投资及多渠道融资等政策以促进内河水运的发展，其中多元投资的主体包括政府、企业、外资等；多渠道融资的主体包括银行、政府、外资等。

由于内河水运工程建设时间长且投入的人力、物力、财力较多，尤其是航道项目，其具备投资量大、资金吸引力弱的特点，因此该阶段项目的建设资金主要由政府承担，来源大多为地方政府筹集或交通部门建设专项资金。在实际建设时，政府所承受的资金压力较大，有时可能出现资金延时到账等情况，最终影响工程进度。

3 PPP模式下内河水运基础设施造价管理思路

内河水运的基础设施建设是目前亟待推进的建设项目之一，其具备投资金额大、效益小的特点，这是因为内河水运的基础设施的经营性很弱，缺乏“使用者付费”的基础，投资者若为该项目投资，则回报略小，因此现阶段大多使用“政府付费”或“政府补贴”的资金流转机制。因此，在PPP模式的背景之下，内河水运基础设施建设应采取全面造价管控的工作模式，扩大造价管控的范围，不仅包括工程费，还包括其他建设费用及资本化利息等。对所有产生资金影响的工程部分开展严谨科学的造价管理已成为现阶段内河水运基础设施建设的主要趋势。另外，因该项目前期准备工作开展时间较长，审批相关文件所涉及的政府部门较多，可以让政府部门与社会资本一同开展前期准备工作，组建专项小组，专门负责开展项目的价值评估、可行性分析等工作，确保项目具有一定的可行性，还可以缩短前期准备所需要的时间，这可以在一定程度上降低准备成本。

4 PPP模式下内河水运基础设施造价管理存在的风险

4.1 合同风险

现阶段，我国政府颁发的与PPP模式有关的一些文件只起到规范作用，还没有站在国家角度出台有关PPP模式的法律规章。目前，内河水运基础设施建设项目的行业垄断性极强，且其投资回收时间较长，且PPP项目的运转缺乏严格的法律保驾护航，因此其风险不可预知。若项目开展地政府的契约精神不强，甚至单方面违约，那么将对项目的开展，尤其是造价管控工作的开展造成不可预计的影响。

4.2 政策影响

我国在2016年全面开展了营改增的试行工作，但营改增在PPP项目建设中并无相应标准，项目收益的属性不同，因此增值税也存在一定差异，各属性的项目收益结合在一起将对项目的整体税负产生影响，这在一定程度上增加了内河水运基础设施建设项目的成本控制难度。

内河水运基础设施建设项目与一般的民建工程有所不同，项目某些阶段建设中需要使用大量高价值建设材料，这会对增值税的抵扣造成很大干扰。如何科学地利用税收优惠及返还等有力措施，减小项目的税负水平，提升项目吸引资金的能力，需要相关人士开展深层次研究。

4.3 征地拆迁影响

除了航道疏浚工程，所有的内河水运基础设施建设都会或多或少地受到征地拆迁的影响，征地拆迁工作的效率与项目建设进度直接相关，故也会在一定程度上影响项目成本控制工作的开展。若出现征地拆迁问题，则项目无法实质性开工，在这段无法开工的时间里，相关管理费很容易超出预算，提升建设成本[2]。因此，在投资协议中必须对拆迁责任进行明确的固定和划分，避免责任纠纷的发生。

5 PPP模式下内河水运基础设施造价管理措施及建议

5.1 更新观念，不断学习

项目的所有参与方都必须更新观念，不断学习新模式、新思想。政府部门应做到理念先进，充分发挥应有的作用，既作为项目合作方，又作为行政管理者参与到项目建设中，与其他社会资本一起承担项目建设风险。

在项目开展过程中，要确保人们的利益不受侵犯，始终坚持合同优先的原则，严格按照合同条款开展工作，遵守法律和政策规定，在合同和法律的约束之下执行工作，同时充分发挥领导主体作用，加大主动管理及各合作方协调的工作力度，督促各造价管控队伍开展规范、科学的造价管控工作。相关部门应提高对新建设模式的重视程度，开展针对相关管理人员的职业技能培训工作。此外，相关造价管理人员应及时转变陈旧的工作思想，不可以被思维所束缚，应主动参与到项目前期设计和施工审查等环节的造价管控工作中[3-4]。

5.2 引入PPP造价咨询单位

PPP模式之下的工程造价管理具有阶段性、综合性的特点，可以帮助项目的各个投资人确定最终投资目标，因此引入专业的PPP造价咨询单位非常必要，其必须具备很高的专业水平和技术水平，拥有强大的人才队伍，能够承担促进政府与社会资本沟通协商的责任，将项目的造价管理咨询工作贯彻到位。

5.3 加强造价部门管理

依照PPP模式的特点及发展前景，结合项目实际情况制定与项目内容相适应的造价管控方案，并根据工程进度和资金变动情况完善造价管控机制，为新时代的内河水运基础设施建设工作提供帮助。另外，相关人员应重视造价部门管理，政府应规范造价部门的行为，制定严格的规章制度，强化从业人员职业道德建设，切实做好新时代内河水运基础设施建设造价管控工作，为项目带来更大的利益。

6 结束语

综上所述，PPP模式下内河水运基础设施的造价管控工作具备一定的整体性、综合性、科学性及系统性，造价管控工作与工程的每个环节息息相关，其同样也是帮助投资各方获取利益的重要保障。PPP模式既可以切实降低政府承担的债务风险，又可以帮助内河水运基础设施建设顺利进行，因此相关工作人员必须做好PPP模式下内河水运基础设施的造价管控工作。