轨道交通上盖物业开发政策初探

王缤

（天津地铁资源投资有限公司，天津 300193）

0 引言

轨道交通作为国内最普遍的公共交通方式，其战略规划不仅影响城市快速发展，同时也成为解决中等及以上规模城市的交通问题关键影响因素之一。目前我国轨道交通建设里程及建设速度位于世界首位，但伴随快速发展而产生的问题也日渐凸显。随着地铁及地下交通等基础设施建设的巨额投资及亏损运营双重压力下，由政府财政部门兜底的开发建设模式，其不可持续性的问题日益严重[1]。

现阶段我国轨道交通上盖物业开发主要采用两种模式。即公私合作制（PPP）、以公共交通为导向的开发模式（TOD）。本文将通过比较两种开发模式在实践中应用及产生的问题，并借鉴香港轨道交通上盖物业开发的实践经验进行分析并提出建议。

1 轨道交通上盖物业现状及面临的问题

1.1 现阶段土地政策对综合项目推进推动力不强

现阶段国内土地开发政策的总体要求，对城镇轨道交通上盖物业用土地性质的研判仍需完善。城镇轨道交通用地属于城镇重大基础建设设施，而上盖物业用地具备一定的商业性质。而根据相关政策的要求，城市轨道交通上盖物业土地开发项目需要经过统一申办，地上物业及地下设施建设申报的项目评审并获批后，才可以对后续的征地工作及项目策划逐一部署。通常情况下，针对相关征地工作采用的仍是传统的“招拍挂”制度，但由于其工作周期无法准确预定，且项目各阶段准备及策划工作不能因此停滞，由此会导致可能出现的项目开发进度及公交运营两个主体在衔接方面出现问题，很难做到有效统一，因此可知，现行土地出让政策不利于综合开发项目的快速推进[2]。

1.2 投资体制不完善

纵观目前国内大、中城市轨道交通建设等方面的投资模式较为单一，其投资体制基本趋向于保证交通功能的具体实现，也因此，此类投资多数都是由轨道交通公司作为建设方并对其进行相应的组织运营及管理。轨道交通公司开发兼备商业、娱乐、旅游等多项功能，因此在项目开展征地及相关工作时，以传统的“招拍挂”模式开展，并结合项目具体目标明确其开发主体是趋向于交通功能还是商业化功能。因此项目在实际策划时，无法实现交通公益化与商业化分离，必存在结构及建筑方面的交错。因此在实际投资过程中，轨道交通公司在项目建设中统筹协调很难发挥。

1.3 资本引入遇阻，难题较多

轨道交通上盖物业开发的总体工程量大，资金消耗较多，由政府或企业承担的条件较为严苛，且实施难度不小。因此在项目引进资金方面就需要开发多种渠道。但项目面向社会募集资金的难度较大。首先，社会资本介入意愿不强烈。究其原委，因目前轨道交通上盖物业商业模式开发空间及潜力并不明显，盈利空间小，长远投资计划很难实现成效。其次，社会资本注入可能促使商业对交通和娱乐等项目功能的重要性及相关性引发纠纷，造成多功能性项目主体不明确，其商业化或公益化的性质无法明确，定义模糊，也很难定位[3]。随着社会资本的投入，会逐渐导致上盖物业发展趋于商业化更明显。

1.4 交通站点建设难

轨道交通场地的出入口及交通站点的土地综合利用，尤其是空间类设施建设需要满足城市用电、燃气、消防、安全等多项要求。根据要求，此类设施建设必须对外设置单独出入口。而在实际项目推进过程中，设置出入口存在难度，占用市政道路或绿化带。

1.5 建设设施指标获批不容易

目前国内大、中城市车辆段场地建设目标获批难的原因，与配置规划的建设指标落地难相关。在项目批复函中，如果因为建设项目的相关设施指标无法达到要求或当年项目建设设施指标数剩余不足，就会导致项目无法获批，最直接的结果就是无法过审，严重影响项目施工进度。

2 香港轨道交通上盖物业开发政策

香港人口密度及流量位于世界前列。其轨道交通上盖物业土地开发模式较为成熟，对目前我国内地土地开发策略及发展规划布局，具有指导意义。其轨道交通上盖物业土地开发采用“地铁+物业”综合开发的模式。具体体现为香港特区政府委托香港铁路公司对新建轨道交通项目建设、融资和运营时，双方签署协议，以总承包的方式将地上及周边产业开发项目和地下设施建设项目的开发权利交给香港地铁公司。由政府部门确定物业开发的主体内容及设计方案，并交由城市计划委员会审批。审批通过后，即可对项目进行开发，并由土地管理部门商讨，由香港地铁公司补地价。香港地铁公司通过公开招标的方式，签约有资质的开发商，并对开发项目进行全资或合资建设。通过地上物业开发获得的收益，部分用于地下设施建设[4]。同时带动周边产业，促进土地升值。使得地上物业及地下地铁设施建设相辅相成。值得注意的是，香港土地的转让政策并不适用于内地，且内地城市规划部门职能并不完善。内地在实施轨道交通上盖物业土地开发时，应充分考虑各种相关政策，创新土地出让策略，以促进土地开发快速落实。

3 相关政策建议

3.1 开发统一指导意见

建议国内相关部门就轨道交通上盖物业用地综合开发的项目建设需求，并结合全国各地轨道交通建设整体战略发展规划及实践经验，形成书面统一指导意见。在确保项目开发各项标准的一致性及连续性的同时，体现交通功能为主，商业功能作为辅助功能得以体现，划归责任，分工明确，也可以避免交通功能的生存空间受到挤压。

3.2 相关土地政策落实并根据实际情况整合优化

建议完善轨道交通上盖物业用地土地性质定性；前置招拍挂制度。避免工期延误或项目建设及运营难以同步的问题。①车辆段综合利用项目土地政策优化。建议将轨道交通上盖物业车辆段综合利用土地，在前期规划研究时进行预留。在取得地下设施建设批复函后，可同展开勘察、设计及招标工作。②场站综合利用项目土地政策优化。建议轨道交通上盖物业场站用土地。单独申办征地手续，并尽快完成征地工作。

3.3 拓展融资渠道

建议拓展轨道交通上盖物业土地综合利用开发项目的融资渠道，创新融资机制，构建多元化的融资模式。①引入社会资本。建议结合当地土地开发政策及相关条例，开通多渠道引资建设项目，注重环保及公益化交通功能，商业化模式作为辅助。②车辆段综合利用项目融资模式。建议实施ABO（授权（Authorize），建设（Build），运营（Operate）创新模式，为后续土地综合利用创造条件。③“轨道+土地类”融资模式。通过借鉴香港地区的成熟模式，结合大陆市场的结构及多渠道募集资金的方式，可以开发一种适用于大陆的“轨道+土地类”的融资模式。实现项目多元化经营发展。提高项目收益从而提高融资能力[5]。

3.4 搭建平台

建议从中央到地方，各层级同时成立轨道交通上盖物业土地开发统筹协调推进小组。务要形成长效的综合开发利用机制。结合各城市轨道交通建设发展战略规划，提高土地二次利用率，实现项目经营兼具公益性及商业性[6]。

4 结语

城市轨道交通上盖物业开发作为新兴项目，不仅实现城市土地二次开发利用，兼具经营性和商业性，同时也符合经济发展规律。但由于受到目前国家政策限制，其发展前景及发展空间仍待完善。其中，土地出让政策是阻碍轨道交通上盖物业用地政策的最大障碍。我们应该结合中国国情及各城市发展战略规划，不断完善土地政策及法律法规制度。更应寻找突破口，大胆创新变革，促进轨道交通上盖物业土地开发政策的落实。