2020地方治理创新观察

姚成二

“城市始终与风险共存”

《决策》：2020年是地方治理面临大考的一年，也是地方治理创新大量涌现的一年。从2020长三角地方治理创新案例评选结果来看，呈现出鲜明的新发展趋势。您对此有何观察？

金雪军：地方治理与城市化发展紧密联系在一起。城市化发展是一个动态的过程，现在城市结构已经发生了很大变化。比如说，城市户籍制度，之前严格控制，如今基本上放开了;县改区越来越多，城市扩容越来越明显;还有城市与乡村、新城区与老城区、城市与城市等各种形式的一体化，导致城市边界发生了很大变化，进入到人口广泛流动和区域发展一体化阶段。

同时，加上高铁和信息化的技术影响因素，城市与城市之间的边界越来越单薄，地方治理与以前大不一样，治理的主体、客体、体制机制、方法和效果五大要素，在城市边界不断变化中，也呈现出动态的变化。特别是在疫情影响下，不能再用静态的眼光去考虑地方治理问题，必须要用动态的、发展的、全局的眼光去看待。

明文彪：2020年地方治理有多個明显的特质，一是数字赋能，这是最典型的，与疫情直接相关。浙江最多跑一次、“互联网+政务服务”等前几年推出来的改革，在疫情影响下，推广得更明显、更深入、更广泛。

二是部门的整体协同。现在地方治理与以前不一样，过去是条块分割，现在部门之间的协同性、集成性、系统性越来越强，各个部门以解决治理的痛点为出发点，协同作战。

三是跨区域联动。长三角一体化有个非常明显的特征，是沪苏浙皖三省一市从传统的要素流动走向现代化治理的协同。

《决策》：疫情对城市治理体系和治理能力提出了严峻挑战，应该如何理性认识治理风险？

陈高宏：对风险社会，我们有很多耳熟能详的学术概念：小概率事件黑天鹅、大概率事件灰犀牛，小变化引发大风暴的蝴蝶效应等等，此次都在世人面前实景演习了一遍，令我们对治理风险的特征有了刻骨铭心的体验，对病毒造成的公共卫生事件更加心存戒惧。

在一线工作的管理者，如果风险来临时，束手无策、困难上交，被动等待上级决策，必将贻误战机。

城市始终与风险共存，已经历过诸如人群踩踏、桥梁垮塌、高楼大火、暴雨淹城、列车相撞、化学泄露、核电事故等多种考验，不知何时将再遭劫难。正如一位病毒专家所说，病毒隐身在人们的感知盲区伺机发难，我们只闻钟声滴答，却不知道时间。对此，城市管理者需始终如履薄冰、如临深渊。也只有城市管理者的寝食难安，才能换回市民百姓的岁月静好。

“政府不可能包打天下”

《决策》：一直以来，多元主体参与一直是地方治理热议的话题之一，您怎样看待这个问题？

陈高宏：从某种意义上说，城市秩序不是设计出来的，而是涌现出来的，是在多尺度、多层次、多元化的主体适应性的选择、碰撞与协同的过程中形成的。换句话说，正是各个主体的自觉性和自我的主动性，为现代城市有机体的健康运转奠定了基础。

地方治理实践表明，群众有自主性才有自觉性，有付出感才有获得感，有参与度才有满意度。在危机应对与日常实践中，由于资源紧约束的特征，现代城市治理往往缺乏必要的韧性和弹性。单一的政府力量不可能包打天下，要对社会上千差万别的事情都做出及时回应，要付出的行政成本是无法估量的。

而如果主体多元，社会与企业参与之后情况就不一样了，我们看到社会力量参与塑造了城市的韧性：一位没有任何资源的快递小哥，却一呼百应地组建了为武汉金银潭医院医护人员服务的志愿者车队，解决了医护人员的出行和就餐等急迫问题，可见社会参与的巨大潜力。

我们看到企业参与塑造了城市的韧性：上海市政府日常储存35万只口罩应急，还感到储存和更新的成本很大;而在上海的一家企业，按合同为香港政府储存3500万只口罩，还能保证及时更新。武汉红十字会半个月没搞清的仓库积压救援物质，一家医药物流企业接管后，两小时就摸清了底数。

我们看到媒体参与塑造了城市的韧性：一位武汉市委领导说，我们动用了这么大的人力物力，进行拉网式排查，还摸不清底数，而记者暗访就能发现1000多例病患。

没有上述这些多元主体的参与，很多企业、社会和公民的能力就放空了，城市应对风险的韧性和弹性也就大大削弱了。实现多元主体的有效参与，关键要有制度化的渠道、平台和空间，要培育社会组织能力，提供参与的应用场景。

金雪军：政府是地方治理的重要主体，但是现在遇到一个很重要的问题，就是政府自身在改革转型的情况下，要做什么、管什么？

我认为，第一，政府能够不管尽量不管，市场能管政府就别管;第二，政府一定要管的，能下面管好的上面就不要管;第三条，政府真的要管，必须要有一个主导部门，不能互为前提，互相推诿扯皮。

除了政府以外，要充分发挥社会各方主体积极性主动性创造性，共同构成一个完整的治理主体体系。我们经常讲的德治自治法治善治，实际上就是调动各方主体积极性。个体要德治，行业企业要自治，政府更多是要进入到法治，最后组成一个治理主体体系，走向善治。

有一点值得注意，未来地方治理中要更好地发挥龙头企业、平台企业的作用，因为城市与产业发展是分不开的。

“能适应发展的制度

就是好制度”

《决策》：从2020长三角地方治理创新案例评选结果来看，数字化成为创新治理方式的重要方向，这对未来地方治理有何启发？

陈高宏：此次抗疫过程中，健康码的开通，小区微信群的建立，对患者接触人群的追踪等信息技术的使用，都给我们留下了深刻印象。应该说数字化有力地助推疫情防控，相信在疫情之后，大数据、云计算、物联网等新科技成果，作为城市治理的新工具，将会更深地嵌入城市治理的整个过程。

数字化治理工具的运用，将使我们的治理由人力密集向人机交互转变、由经验判断向数据分析转变、由被动处置向主动发现转变，这不只是技术手段创新，更是管理模式创新、行政方式重塑、体制机制变革，特别是为居民参与公共事务、为不同群体沟通、为社区自治共治提供了极好的载体，从而使城市真正成为有机体，解决长期困扰城市的管理碎片化问题。

大数据、云计算、物联网等新科技成果，作为城市治理的新工具，将会更深地嵌入城市治理的整个过程。

当然，此次疫情防治中数字化应用也遇到了很多问题，网络上有人戏称，“在危机来临时智慧城市被打成了篩子”，关键时候派不上用场，还是人工登记、人工填表，该排队的还是排队。

这说明治理工具的改革没有止境，新科技在城市治理中的运用还有很大的改进空间。危机应用中“掉链子”问题，不只是硬件瞬间应付不了，主要是协同、联通、联结能力等软件需要进一步提升，科技手段与人文价值的融通需要进一步研究，而充分地暴露与针对性地解决这些问题，必将成为运用数字化助推现代城市治理的重大契机。

明文彪：未来，地方治理创新一定是以数字化为牵引，这是大势所趋。浙江明确提出要打造省域现代治理先行示范区，以整体智治为导向，可以适用于其他地方。

数字技术本身不是难事，最重要的是如何去利用数字技术，政府是不是有魄力和勇气把数据资源共享协同起来。因为数据锁在各自部门的工具箱里，是不能产生价值的，打通了才有价值。

《决策》：我们观察到，创新治理中发达地区很活跃，而很多后发地区治理创新很难找到抓手。如何破解这个难题？

陈高宏：创新是对传统的挑战，发达地区得风气之先，遇到问题比较早，倒逼着创新去破解问题，而在后发地区，问题还没突出到非得解决不可的时候，与社会整体发展还是相吻合的，不能为了改革而改革，可以先在实践中做些试点，但绝不要为之着急，因为还没到那个阶段。制度的关键在于适应性，能适应发展的制度就是好制度。

金雪军：后发地区治理创新，一是要把好的东西学到手，这是实践证明了的。但学习的对象不一定是先发地方，所有地方都有好做法，这是最节约成本和时间的做法。

二是要立足本地实际去创新。每个地方的治理情况不同，比如，浙江省大花园定位下的城市，与大都市区定位下的城市肯定不一样，资源型城市与平原型城市也不一样，这种情况下，一定要结合本地实际情况，基于自身条件形成独特的治理创新模式，但是基本的智能化、数字化是可以学习的。

“90%取决于

对挑战的应对”

《决策》：站在“十四五”的新起点上，地方治理创新的空间有多大？会不会涌现出更多的治理创新出来？

金雪军：“十四五”时期，地方治理创新的空间很大。围绕着治理能力和治理体系现代化，治理的主体、客体、体制机制、方法和效果五大要素，在动态的变化过程中，有很多需要探索和创新的地方。

另外，地方在产业发展与绿色协同、管理与投入之间，还有很多矛盾需要协调，所以地方也一定会更积极地去创新思维，解决问题。从评选的案例可以看出，各种各样的创新思维涌现，各地治理创新的力度不断加大。

当然，地方治理创新也会遇到一个难题，“钱从哪来”，地方财力是治理的重要保障，要与地方治理实现良好的协调。

《决策》：新的时代背景下，疫情常态化的语境体系对地方决策者提升领导力和领导方式，提出了哪些新的要求？

陈高宏：一个地方的治理状况，10%取决于遇到的挑战，90%取决于对挑战的应对。在危机的挑战面前，地方领导人和各级管理者能否正确判断、果断决策，首要因素取决于有无责任担当。

对于常见的风险挑战，如防台防汛，社会早有“宁可十防九空，确保万无一失”的共识，但对全新的抗疫决策，则认识准备明显不足。要不要限流测温，要不要启动一级响应，决策判断迷雾重重，更不用说作出封城，建火神山、雷神山、方舱医院，停产停学等富有前瞻、打破常规并付出巨大代价的决策。

担当需要摈弃杂念，“惟精惟一”，惟持初心。要迅速完成平时和战时转换，进入应急角色承担责任，就不能患得患失，“心无挂碍则无有恐怖”。更不能东张西望，打精致利己主义的个人算盘，甚至做“自以为让领导满意却让群众失望的蠢事”。危机来临时，只能有一个念头，不忘初心，为人民服务，向人民负责。

担当是主体性的激发。在一线工作的管理者，如果风险来临时，束手无策、困难上交，被动等待上级决策，必将贻误战机。浦东有位老领导曾说过，在不确定的状态下，要想做成某件事情就少请示，而要不想做某件事，那就多请示。在应对危机挑战的关键时刻，我们需要有这种依靠组织但不依赖组织，敏锐发现问题、主动解决问题的责任担当与行动能力。

担当精神需要在严峻考验中加以淬炼。灾难不仅检验干部的担当，也培养锻炼干部的胆略，激发干部的潜力。在疫情突发之初，一些领导干部方寸大乱，并不是他们不想作为，而是没有应对大危机大挑战的实战体验。治理能力和担当精神，也只有在经历过大事件、应对过大阵仗的实践中，才能打磨出来。