国内外建筑垃圾资源化利用管理模式研究

刘海凌，刘欢文，何文华，王雨晴

（山东大学（威海），山东 威海 264209）

随着我国城市化进程的不断加快，规模化拆迁建筑工程产生大量建筑垃圾，而我国目前建筑垃圾处理以直接填埋为主，方式简单，大部分建筑垃圾仍露天堆放。大量未得到正确处置的建筑垃圾会产生严重的环境污染和占地问题，且存在影响市容、危害公共安全、阻碍城市化发展的弊端。对建筑垃圾进行资源化利用，既可解决建筑垃圾带来的污染等弊端，又可减少对原生资源的开采，同时制成的功效多样的再生产品还能满足建材市场的多样化需求。因此，进行建筑垃圾资源化利用管理，推动建筑垃圾资源化利用至关重要。

1 国内外建筑垃圾资源化利用的典型管理模式

经大量的文献研究与实地调研，目前，国内外建筑垃圾资源化利用的典型管理模式可概括为五种类别。

1.1 企业主导模式

企业主导模式是指在政府有关部门的参与下，当地的一些龙头企业在建筑垃圾资源化利用中发挥关键作用，且企业本身业务为建筑拆除或建材销售等，与其他企业配合，促进建筑垃圾的良性循环，进而带动相关产业发展。目前主要有两种企业主导模式。一是建材企业主导模式。建材销售主体与建筑垃圾资源化利用主体合为一体，却削弱了再生建材与原生建材的竞争关系，我国青岛、西宁等地即采用该种模式。二是拆除企业主导模式。建筑垃圾资源化利用企业本身也是拆除企业，保障了原料的来源与品质，我国上海主要采用该种模式。

1.2 政府主导模式

政府主导模式是指建筑垃圾的产生、分类、清运、资源化利用及使用再生产品的全过程完全由政府统筹安排。政府是管理的核心，发挥主导作用，承担协调、组织、监管功能，联合建筑垃圾资源化利用过程中的各种主体，形成以块为主、条块结合、各司其职的管理体系。我国典型的政府主导模式即为香港特别行政区采用的政府建设部门主导模式，建设工程的拆除、源头分类收集、运输、资源化利用场站设施建设及运营、再生建材的投入使用等完全由政府负责[1]。

1.3 源头控制模式

源头控制模式是指通过合理设计、限制材料使用和采用专业技术，减少或者避免建筑垃圾的产生和排放，从源头控制建筑垃圾的产生量。目前主要有两种源头控制模式。一是建筑垃圾产生前的源头控制。在建筑设计阶段合理规划，减少不可利用或有毒有害材料的使用。英国皇家建筑师协会（RIBA）在其继续职业发展的材料中明确提到，设计过程就需要考虑建筑垃圾的减量化[2]。二是建筑垃圾产生现场的源头控制。建筑垃圾产生阶段，在现场即对建筑垃圾实行最大化利用。美国和日本都通过相关法律的设立要求尽可能在施工现场就地处理建筑垃圾，对建筑垃圾进行再生利用。

1.4 末端抑制模式

末端抑制模式是指在建筑垃圾的处理末端做出强制性要求，保证建筑垃圾的回收和资源化利用，减少建筑垃圾的填埋，避免建筑垃圾的随意堆放。德国即采用该模式，法律中允许建筑垃圾进行填埋处理，但是填埋处理的费用相当昂贵，因此几乎所有建筑企业都不会用填埋方式处理建筑垃圾[3]。在加拿大，许多市政当局制定相关的法律条文，规定禁止填埋某些特定的建筑垃圾和拆卸废物材料（如石膏板）。

1.5 特许经营模式

特许经营模式是指政府作为特许权的所有者，按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制以招标方式选择经营者或投资者，即建筑垃圾处理企业，通过签订特许经营协议的方式明确其在一定期限和范围（区域）内对建筑垃圾进行综合处理的制度。我国许昌、邯郸和长春等城市以及新加坡等国家都采用该种模式。

2 国内外建筑垃圾资源化利用管理模式的典型案例

针对国内外建筑垃圾资源化利用管理模式的分类总结，本文选取典型地区的案例来分别介绍企业主导、源头控制以及特许经营这三种建筑垃圾管理模式的特点与应用，并提出具体的参考建议。

2.1 青岛市骨干建材民企主导模式

2.1.1 青岛市骨干建材民企主导模式简介

青岛通过“地域垄断+骨干建材民营企业+处置收费”来实现建筑垃圾的资源化利用，备案设置的29家资源化利用企业都是民营资本，并且政府对于这些企业给予一定的资金补贴[1]。对于政府投资工程，优先使用达标的再生产品；对于非政府投资工程，采用先征收后返还处置费的方式鼓励建设单位使用再生产品，返还额度根据不同材料的使用标准按照实际使用比例进行返还。在建筑垃圾的处理过程中，可利用部分由企业加工成再生产品，不可利用部分由城市管理局负责进行消纳。

2.1.2 青岛市骨干建材民企主导模式分析

青岛的骨干建材民企主导模式适用于存在一些资力雄厚的企业，且技术研发先进、技术掌握熟练的地区。其管理模式中的处置收费制度有效地促进建筑垃圾的减少与利用，同时政府的激励政策和补贴行为降低了再生建材的竞争难度，鼓励了建筑垃圾处理行业的发展。该模式资源化利用的关键在于骨干建材民营企业对于建筑垃圾的处理再利用，但是在具体的建筑垃圾运输、科学分类、无害化处理方面并没有做到细化，尚无分类标准，有待进一步的提高。

2.1.3 青岛市骨干建材民企主导模式启示

在我国一些经济比较发达的城市，不乏资力雄厚、在建筑垃圾处理行业有一定地位的企业，政府需要培育和扶持这些企业推进建筑垃圾的资源化利用，企业也需要政府的政策支持与官方认可。面对日益增加的大量建筑垃圾，政府应该加强与企业的合作，推进建筑垃圾的高效利用，同时应做到管理细致化、标准明确化，促进建筑垃圾资源化利用朝更好、更高效的方向发展。

2.2 美国源头控制模式

2.2.1 美国源头控制模式简介

美国70%的建筑垃圾能够经过分类和加工处理后进行再利用，其余的30%也利用在合理的地方。美国制定一系列法律法规管理建筑垃圾的处理和资源化利用，采取必要预防措施是美国防控、解决垃圾问题的基本国策，要求尽可能实现废品的再次利用并有效预防垃圾产生。美国还对建筑垃圾进行三级利用，即低级利用、中级利用和高级利用。

2.2.2 美国源头控制模式分析

美国拥有完备的建筑垃圾管理、处理法律规范，这正是我国需要借鉴之处。完备的法律规范是政府、企业实行相关措施的界限、指南。美国将建筑垃圾的源头控制、管理写入国家法律并规定为国家的基本国策，其治理决心和重视程度可见一斑。建筑垃圾三级分类处理也是美国的一大创新，根据建筑垃圾的可利用程度进行分类，有效地控制需要再处理的建筑垃圾数量。

2.2.3 美国源头控制模式启示

美国对建筑垃圾的管理十分理性，抓住建筑垃圾产生源头，管理好源头则建筑垃圾管理将成功一大半。随着美国几十年来的管理与宣传，美国人民的整体环境保护意识较强，他们严格按照法律标准和政府政策来处理建筑垃圾，尽量减少建筑垃圾产生。其三级分类模式也促使美国建筑垃圾减量化、建筑垃圾能够全面综合利用。其治理思路及分类方式值得我国借鉴。

2.3 许昌市独家特许经营模式

2.3.1 许昌市独家特许经营模式简介

许昌市政府出台一系列与建筑垃圾资源化相关的细则、办法等，并授予许昌金科资源再生股份有限公司建筑垃圾资源化处理特许经营权。该公司在特许经营范围内单独享有投资、建设、运营、维护建筑垃圾清运、处置、利用等项目的权利，承担建筑垃圾处理处置设施建设任务。该公司引进先进工艺技术，生产多样化再生产品。同时，政府综合利用经济杠杆为该公司推广产品、支持建筑垃圾资源化利用。

2.3.2 许昌市独家特许经营模式分析

许昌市将自身建筑垃圾产量少的特点与特许经营相结合，形成企业独家特许经营模式。该模式是在许昌市建筑垃圾产量不高以及政府与当地建筑垃圾处理企业高度合作的基础上形成的。如果建筑垃圾产量过高，则需有一定规模及资本的企业或政府与多个企业进行合作，且为解决企业的产品销售问题，更是强制要求政府投资建设采用再生产品。或许该模式不利于其他同行企业的生存发展，但在特定的行业该模式更具有效益上的保证。在该模式下，许昌市成为国内建筑垃圾资源化利用的一大模范城市，城区内建筑垃圾资源化率高达95%。

2.3.3 许昌市独家特许经营模式启示

只有一家企业经营必然会失去竞争的压力；但若建筑垃圾产量过大，则一家企业管理难免会捉襟见肘，无法全面治理；没有政府的经济手段支持，企业则难以盈利。许昌的独家特许经营模式在一些企业不多、建筑垃圾产量小的中小型地级市比较适用，大城市以及一些发展快的城市就会产生企业处理量大、缺乏活力与创新等一系列问题，而且在县级及以下的行政单位可能难以找到拥有足够资本的企业来支撑产业。

3 建筑垃圾管理的相关建议

3.1 明确细化政策法规

政府部门可通过制定和完善相关政策法规，为建筑垃圾资源化利用管理创造有利的发展环境。政策方面，可通过增减税收、补贴、划拨支持资金等多种经济手段，实现对建筑垃圾资源化利用持续有效的政策保障。青岛对资源化利用企业的补贴与收费制度有效规范、鼓励了行业发展。法规方面，可参考美国从源头抓起的标准设置，明确细化建筑垃圾资源化利用全过程各环节的作业规范与标准，避免其间产生资源浪费和环境污染。

3.2 加强各主体间合作

在建筑垃圾治理的初级阶段，应加强政府、拆除单位、建筑垃圾资源一体化利用企业、工程建设单位等之间的相互合作与沟通。本文所阐述先进管理模式中皆存在建筑垃圾资源化利用管理各主体间的有效合作，可保障政府对各主体的监管及各主体之间信息的及时有效获取，有利于政府针对各主体在建筑垃圾治理过程中的实际情况完善相关政策法规，也有利于各主体间作业协助，提高建筑垃圾治理效率。

3.3 推动全社会观念转变

推进建筑垃圾资源化利用管理实践，参与主体与社会公众的观念意识转变至关重要。美国的全民管理与宣传效果显著，而我国在此方面有所欠缺。政府可通过举行相关培训宣传活动，加强各参与主体的环保意识与社会责任感，可通过向公众提供咨询服务、公益讲座等提高社会公众对建筑垃圾治理的重视度及对建筑垃圾再生产品的了解度，破除观念障碍，使建筑垃圾资源化利用管理高效进行。