我国碳排放许可制的必要性分析

潘晓滨 朱 旭

（天津财经大学法学院 天津 300222）

引言

碳排放权交易机制作为一种环境规制手段，其正常运营要求排放单位的排放行为合法、排放数据真实准确。“排放单位自行监测和报告排放数据”是我国碳排放权交易采取的监管模式之一。因此，有效运转的碳排放权交易制度的前提是保证排放单位提交准确的排放数据。但是由于排放单位所享有的排放配额必须与其实际排放的温室气体数量即排放数据相符，排放单位具有天然的瞒报、少报排放数据的动机。所以，对排放单位的监测和报告数据的行为进行有效的制度管理，在最大程度上确保排放单位上报的排放数据的真实性，是构建监管我国碳排放权交易的法律制度的核心。国家发改委已经出台了《碳排放权交易管理暂行办法》。该办法是中央层面的立法，但是其属于部门规章，效力等级不高，而且内容较少，对在监管碳排放单位监测行为的过程中出现的诸多问题没有具体的规定。因此，有必要从中国现有的立法为出发点，结合实际情况，借鉴我国各省市碳排放权交易市场试点及欧盟排放交易体系的具体经验，来提高我国排放单位监测行为的自觉性，增强排放主体排放行为的监管制度的适用性。

1 碳排放准入监管制度的内容

碳排放准入监管制度是一种保证排放单位在监测排放数据上具有一定资质，能达到排放数据准确性的要求的法律制度。政府依法对参加碳排放权交易的排放单位进行排放准入监管时可考虑两种制度：一是碳排放监测计划备案制度，二是碳排放许可制度。

（1）碳排放监测计划的备案制度

我国目前在排放单位的市场准入方面，采用监测计划备案这一手段对排放单位的报告排放数据的行为进行具体的监管。碳排放监测计划直接规定了排放单位应该如何自行监测和报告其排放数据，是判断排放单位是否具有排放监测的条件和能力的重要工具。排放单位必须遵守监测计划的规定，自行监督排放行为、测量排放数据，并将所得的排放数据提交给一个独立、专业的核查机构。政府部门对排放单位的准入监管采取监测计划备案制，能够在各单位进入排放市场之前，要求排放单位严格执行备案的计划规定。在排放单位进入排放市场之后，监测计划也能成为政府部门监管的基础文件，监管部门根据排放企业的实际排放情况，迅速判断其排放行为以及提交的排放数据是否符合相关规定。

（2）碳排放许可制度

碳排放许可指排放单位在进入碳排放交易市场之前，按照法律规定向行政机关提出申请，若是审核合格，行政机关将给与其许可证，以此批准其进入排放交易市场，进行排放行为。碳排放许可制度并未被我国引用，但是该制度经欧盟排放交易体系实践，对于监管碳排放单位的排放行为具有良好的效果，对我国构建碳排放监管法律体系具有极其重要的借鉴意义。碳排放配额交易的前提是碳排放单位依法持有清缴配额。碳排放主体享有碳排放的权利，而配额交易具体来说就是将其排放的权利作为交易客体，其所拥有的碳排放许可证就是该交易的权利凭证。政府部门向符合相关要求的排放企业发放碳排放许可证，实际上就是允许其持一定交易配额进入碳排放权交易市场。因此，应当对碳排放行为设置行政许可，严格规定进入碳排放市场的主体必须向行政机关申请审批排放许可证：只有获得相应批准的企业，才能获得与排放数据相当的排放配额，从事碳排放交易行为。

2 碳排放监测计划备案制的缺陷

虽然从理论上看，监测计划备案制度能够限制进入碳排放权交易市场的排放企业的资格，对构建我国碳排放单位的排放行为监督管理法律制度具有一定的积极意义。但是就中国目前的试点经验而言，监测计划备案制度仍存在一定的法律局限，需要继续探讨和完善。

（1）备案制度无论是在法学理论界，还是在具体实践中，其都存在亟待解决的争论。首先，学界并没有对“备案”给出一个清晰的法律概念，概念的界定必须达到一致，才能在所有法律文件中满足“法制统一”的要求。如果存在概念不一致的情况，则必须对其给出具体的说明及解释。然而,在目前的法律制度中，“备案”概念只有在少数的法律文件中有其特定的概念界定。而且，学界对“备案”的概念也有不同的观点，这直接导致了备案制度在实际应用时处于一种混乱的状态。其次，《行政许可法》最终采用的分类方法与行政审批制度改革中所采用的通行分类方法存在较大的差别。两种分类方法难以对接，甚至在某些领域出现脱节现象，衍生出了两套概念体系，导致备案和许可之间的概念并不明晰。最后，由于备案和许可之间的概念模糊，在实践中可能会出现这样的情况：行政机关表面上规定“备案”制度，实际上实施“许可”行为，设定强制性的行政许可，在行政备案中行使裁量权甚至否决权。“备案”概念的不明晰，导致其在司法实践中无法形成一个统一适用的标准，最终造成该制度混乱适用的现象。

（2）监测计划备案制度没有明确涉及到的各主体的法律责任。在备案过程中可能会出现以下问题：如果排放单位违反经备案的监测计划来监测和报告排放数据，会导致什么样的后果？ 政府是否能够以此为依据处罚违反监测计划规定的排放主体？ 排放主体是否能够以其虽然没有根据经备案的计划来进行碳排放和数据监测行为，但其没有影响排放数据的质量为理由进行辩解？ 监测计划备案制度除了对以上三个问题没有切实有效的解决办法，其对排放单位这个相对弱势的法律主体也没有相应的保护。若是碳排放企业和政府主管部门之间因为排放行为的监管发生纠纷，作为行政机关的政府部门具有天然的“地位优势”，那么对碳排放单位权利的保障就显得尤为重要。

基于以上两点法律局限，我国在建立对碳排放单位监测行为的监管法律制度时，备案制度只能以一个过渡、辅助性质的监测工具存在。

3 碳排放许可制度的优势

碳排放许可制度在保证碳排放交易制度正常运行方面的可行性，主要有以下两个方面。

（1）碳排放许可制度可以在交易开始之前排除不符合要求的企业进入交易市场。碳排放许可制度要求参与碳排放权交易的排放单位必须取得排放许可证，方具有交易排放配额的资格。而碳排放许可证的内容实际上就是排放主体自我监测排放行为以及收集、报告排放数据的具体规定。因此，监管主体可以根据排放许可证申请、发放等内容及其法律程序要求从源头上保证参与碳排放权交易的排放单位具有相应的的监测和报告排放数据的能力，为碳排放权交易制度的有效运行提供了强有力的制度保障。这与碳排放监测计划的备案制度类似，都是在交易开始之前就筛选出符合碳排放权交易制度要求的排放单位。但是碳排放许可制度的可取之处在于，“许可”明晰了政府主管部门在是否允许排放单位进入碳排放交易市场上具有绝对的裁量权以及否决权。这在一定程度上排除了监测计划的备案制度的不确定性因素。

（2）碳排放许可证能够为碳排放权以及碳排放配额的来源提供相应的法律依据。碳排放许可制度是碳排放主体获得具体排放配额的前提，也是行政机关向排放主体发放特定数额的温室气体，并允许其进行排放行为以及进入排放市场的强制性制度。许可证的发放就为碳排放权在法律制度上的取得提供一定的程序和依据。

虽然碳排放许可制度同样没有解决排放过程中各主体的法律责任，但其较之备案制度，不存在语义不明的问题，不会造成如“备案制度”在实践中的混用现象。而且如果在许可过程中出现纠纷，由于“许可制度”为排放单位取得碳排放权提供了相关的法律依据和程序，这在一定程度上保护了“排放单位”。

结语

国际上对碳排放单位监测行为的法律监管主要是碳排放准入监管制度。碳排放准入监管制度包括碳排放监测计划备案制和碳排放许可制。碳排放监测计划备案制存在两点法律局限。第一，学界对“备案”一词并没有科学明晰的概念，导致“备案”和“许可”两个不同的概念相混淆，在实践中出现大量的以备案之名，行许可之实的情况。第二，监测计划没有明确各法律主体的法律责任。同时，若出现纠纷，其也没有相关的规定来保护排放单位。这两点局限导致监测计划备案制在实践中难以达到其理论上的效果。碳排放许可制度不但能够保证参与碳排放权交易的排放单位都是符合一定条件的主体，还能够明晰行政主体的裁量权和否决权。而且，碳排放许可证为碳排放权以及碳排放配额的来源提供了相应的法律依据，对排放单位起到一定的保护作用。