创新城乡生活垃圾源头分类管理模式试点工作思路

王岩

（盘锦辽油晨宇集团有限公司，辽宁盘锦124012）

如今，高速发展的中国城市正饱受“垃圾围城”之痛。住建部2018年发布的垃圾统计数据显示，我国生活垃圾产生量每年在4 亿t 以上。当前，有2/3 的城市被垃圾问题困扰，1/4 的城市没有合适场所堆放垃圾。垃圾源头分类在我国推行已经20年，各地努力探索符合区域特色的垃圾分类模式，但生活垃圾分类率低、回收率低、无害化处理率低的现象并没有显著改善。这一显性现象的实质是长期无法破解的“老大难”问题，即社会、政府、市场分头推进，合力共治模式迟迟没有建立。

1 生活垃圾源头分类知易行难

1.1 政府推进生活垃圾分类多措并举

碎片化试点工作亟待改进。2000年6月，原建设部确定了北京、上海、南京、杭州等8 个城市为全国第一批生活垃圾分类收集试点城市。其中，被称为“史上最严”垃圾分类地方法规是指《杭州市生活垃圾管理条例》，共计9 章74 条，但在执行中却遭遇尴尬。20年过去了，如今有的试点城市垃圾分类远未达到预期效果；有的虽然出台了各项措施予以引导，却收效甚微，以至于试点成了马拉松，依旧是进行时而非完成时[1]。受居民的垃圾分类观念意识薄弱、政策主体执行不到位等因素影响，垃圾分类回收的基层管理制度执行不力的现象普遍存在。

政府购买服务方式有待改进。垃圾分类处理是一个系统工程，只有政府部门、城投集团、物业公司、社区居民合力共建系统工程，才能成为生态环境社会治理的一种集聚力量。目前，全国各地普遍通过政府购买服务等方式引入市场化主体对辖区内生活垃圾分类开展试点工作，但是这种方式存在缺陷：其一，生活垃圾源头分类项目实施范围分散在不同辖区的居民小区和公共机构，居民对于生活垃圾分类的知晓率和参与率有待提高；其二，社区物业仅是生活垃圾分类投放、收集、运输和处理整个链条前端的一个环节，物业虽然在居民的配合下能够对生活垃圾中的某些可回收物进行分类收集，但整体效果不佳。

1.2 基础设施投资建设BOT 模式

生活垃圾分类PPP 运作模式。近几年，PPP 模式在交通基础设施建设、污水处理、燃气供给等领域已有较多实践，并且取得了一定成效。但是，PPP 模式在生活垃圾治理领域的实践尚处于萌芽阶段。BOT 模式应用到生活垃圾分类工作中，有助于转变政府职能，提高工作效率，盘活存量环卫资产。此外，BOT 模式合作周期较长，可以保障项目长期投入。生活垃圾分类BOT 运作模式涉及运作边界、运作方式、投融资机制、回报机制等诸多方面，需借助智库联盟优势整合产业细分市场资源[2]。

BOT 是英文Build－Operate－Transfer 的缩写，通常直译为“建设－经营－转让”。BOT 实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许[3]，允许建设方在一定时期内筹集资金建设某些小而散的公益性基础设施，并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。BOT 与PPP 的区别：前者BOT 是政府授权私人机构（例如：社区绿营志愿者联盟）独立建造和经营设施，而不是与政府合作；后者PPP 更强调政府与私企利益共享和风险分担，适合于政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本运作某些大型基础设施建设项目。PPP 模式包含多种操作形式，BOT 模式也是PPP 的一种。

2 垃圾分类是生态文明之举措

2.1 中国发展的主要方向将是生态化

固体废弃物被称为垃圾，人们的衣食住行等活动是产生垃圾的过程。垃圾是城乡发展的附属物，全世界每天约产生550 万t 生活垃圾和大约300 万t 的生命体排泄物。我国目前各类固体废物累积堆存量600～700 亿t，年产生量约100 亿t，其中畜禽养殖废弃物近40 亿t。高速发展的中国城市，正在遭遇“垃圾围城”困境。对此，习近平总书记十分关心垃圾分类工作，他强调，普遍推行垃圾分类制度，关系13 多亿人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理；实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现；要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。

21世纪之初，中国就在推进一场重大的战略性变革。2020年10月下旬召开的中共十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，是在历史新坐标上对中国未来发展的一次重大的战略谋划。其中一个很大改变，那就是过去都是大段表述要求加快城市化，在这一次“十四五”规划建议中，只保留的一句话是“以人为核心的新型城镇化”，而大量的文字都在强调三农、乡村振兴、生态环境。这说明在未来一个时期，中国发展的主要方向将是生态化。当然，生态化早在2007年就已经正式提出，2012年就作为国家重大战略被确立下来，但是这一次的变化格外引人瞩目。

2.2 以供销社强大的流通网络做支撑

如何理解“以人为核心的新型城镇化”内涵？以人为核心就是要在城镇化进程中让老百姓得到实惠，不能仅仅是农村户口变为城市户口，农民还享受农村的公共服务，特别在教育、医疗、住房、养老等民生项目方面。因此，要坚持城镇化和新农村建设协调发展，推进城乡生态环境治理产业布局、基础设施、公共服务、就业社保的一体化。研究重点之一是在探寻城乡生活垃圾源头分类BOT 投资建设和经营管理新模式过程中，如何发挥供销社系统的流通网络资源优势，通过居民向社区交投生活垃圾分类后的各类再生资源积分储蓄，调动广大中老年参与“无废城市”建设活动的积极性和主动性。

供销社在农村现代流通网络建设中具有显著的优势。目前，我国正在推进社会主义新农村建设,而构建农村现代流通网络是社会主义新农村建设的重要组成部分，也是当前扩大农村消费的重要依托。近年来，全国供销社系统在推进农业绿色发展方面发挥了重要作用。有关数据显示，2019年全国供销社销售总额为4.6 万亿元，其中，农业生产资料类销售额为7 872.3 亿元，占比17.11%；农产品类销售额为18 580.8 亿元，占比40.39%；消费品类零售额15 884.5 亿元，占比34.53%；再生资源类销售额2 318 亿元，占比5.04%。但同时还存在着经营模式不新、服务能力不强、同质化竞争严重等问题。

3 无废城市试点项目策划思路

3.1 设定再生资源为期货合约标的物

盘锦市是典型的资源枯竭型城市[4]，是国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》之后，从全国筛选出来被纳入全国“11+5”的试点城市之一。对其“无废城市”建设试点工作的建议是，采取政府购买公共服务与创新型BOT 模式相结合的方式运作生活垃圾源头分类试点项目，可将政府和“绿营联盟”签订BOT 项目合同的期限设定为30年。理由之一是试点项目设定期货合约标的物是生活垃圾分类后的再生资源和沙质荒漠化治理可量化的指标；理由之二是绿营志愿者分类投放家庭废物积分可作为中老年人的医疗和儿孙升学储备基金；理由之三是为了适应以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局。

大家都知道，商业医疗保险是对社会医疗保险的补充，对于社保中无法报销的进口药物、医疗机械等都可以报销。目前国内与中老年的医疗保险相关的产品有很多，总体来说可以分为消费型医疗保险和返还型医疗保险，这两款保险各具特色。再说，目前常见的儿童教育储蓄险，例如平安鸿利保险、招商信诺守护未来少儿教育金保险等，都需要客户累计存款，而且其中的“潜规则”很多，认购者相对较少。对各种商业保险不做更多的评论，只是抛砖引玉以此为参照模式进而提出以BOT 融资模式为导向的某央企三产混改员工持股的创新型公司的名义定向发行生态化绿色债券的试点工作思路。

3.2 债券市场的绿色债券占有率较低

2020年3月发布的《2019年度绿色债券运行报告》显示，2019年，随着绿色债券市场制度、政策不断完善，发行成本进一步降低，我国绿色债券发行量大幅增长。据统计，2019年，我国绿色债券共计发行192 期，发行规模为2 803.44 亿元，发行期数和发行规模较2018年分别增长48.84%和26.94%。近年来，绿色经济和低碳转型已成为发展主流。但是，我国绿色债券在债券市场的占有率较低，2019年我国绿色债券发行期数和发行规模占债券市场总发行期数和总发行规模的比例均不足1%。

债券是政府、企业、银行等债务人为筹集资金，按照法定程序发行并向债权人承诺于指定日期还本付息的有价证券。债券是一种金融契约，是债权债务凭证，具有法律效力。由政府向某央企三产转型发展瞄准资源循环利用产业[4]的创新型股份制企业颁布特许，特许经营企业定向发行以沙质荒漠化治理可量化指标为期货指标的生态化绿色债券的BOT 策划方案，虽然具有前瞻性和可行性，但是个半命题。将试点BOT 项目合同期限设定为30年，是因为将垃圾分类与荒漠化治理项目联系在一起，是生态环境保护的系统工程，需要坚持不懈地去践行。

4 创新垃圾分类交投管理模式

4.1 居民是生活垃圾源头分类主力军

破解城乡生活垃圾源头分类“老大难”问题，已然成为时下备受瞩目的焦点。很多居民议论时说“老大难”是很棘手、很麻烦的代名词，其实，家庭垃圾分类就是举手之劳的生活锁事儿，之所以成为“老大难”问题，是因为政府主导的市场运作的互惠互利的合作新模式尚未建立。有资料显示，各大中城市1 t 生活垃圾从收集清理经过中转运输最后到垃圾处理场填埋或焚烧的各项经费合计在450 元/t 以上。如果通过政府购买公共服务与BOT 模式创新相结合的试点方式，将垃圾处理经费的一部分拿出来用于鼓励居民向社区站点分类交投生活垃圾，只要居民积极参与，就能显现其事半功倍的效果。

破解“老大难”问题最可行最有效的办法是调动中老年人参与家庭废弃物分类别交投（卖与买的交易）积分的积极性。可以想象，假如居民每次向社区绿色公益站点交投分类后的厨余垃圾或玻璃瓶类废弃物1 kg 就能获得几角钱积分，交投1 kg 食品包装类塑料袋或一次性餐具或旧衣物获得几元钱的积分，举手之劳就可能每次为自己或儿孙获得几元或几十元的专项医保或教育储备基金，日积月累也是一笔可观的收入。这对于城乡一部分中老年居民、机关单位食堂或饭店后厨的承包者，以及走街串巷的收旧客和拾荒者而言，是有吸引力的。

4.2 管理模式创新试点工作思路

创新城乡生活垃圾源头分类交投管理模式，要在试点工作方案中提出包括发展混合所有制经济；培育具有全球竞争力的世界一流企业；筹备成立创新型社会组织；BOT 联合体承接政府购买服务项目等措施的论点和充足的论据。生活垃圾处理是个系统工程，涉及到前端分类、分类收集、分类运输和分类处理整个系统工程的4 个主要环节，这其中的前端分类是最薄弱环节。只有将垃圾处理的大量专项资金从后续3 个环节向前端分类环节倾斜转移，并且通过发行绿色债券与创新型BOT 模式相结合的方式，试点建立绿营志愿者居民绿色账户给予积分奖励等措施落到实处，让公益活动的参与者得到实惠，才能充分调动居民广泛参与生活垃圾源头分类的积极性。

思路决定出路。生活垃圾分类管理模式创新，涉及到相关制度体制改革、政策法规、标准体系设计、系统工程建设等多方面问题，需要通过试点创新其管理模式。通过试点创新垃圾分类管理模式，首先要解决多头管理“九龙治水”问题，关键是从顶层设计的“大部制”机构设置上加大行政职能横向覆盖的范围，将计划、组织、指挥、控制和预测等五大管理职能的宏观调控尽量汇聚在一个“指挥部”中。