建设用地土壤污染状况调查监管引入监理机制的探索实践*

陆爽君，许 伟，江 宁，魏 蓝

(1 苏州市环境科学研究所，江苏 苏州 215007；2 苏州工业园区土地储备中心，江苏 苏州 215028)

随着土壤污染防治系列法律法规的相继颁布实施，从事土壤污染防治及相关活动的各方主体责任逐步得到了明确。建设用地土壤污染状况调查(以下简称“调查”)作为各地重点关注地块开展后续管理工作的基础和依据[1-3]，保障其真实有效对地块的安全利用至关重要。我国调查市场仍处于起步阶段，从业机构技术力量和业务水平参差不齐，存在秩序混乱，跟风从业、异常低价等问题[4]，调查工作的真实性和规范性难以保证，需要土地使用权人和行政主管部门加强监管。苏州工业园区国土环保局(以下简称“园区”)在组织实施区内所有出让(含划拨)地块和回购工业企业地块调查事项时，尝试引入调查监理机制，以资料核查和现场旁站为主要工作方法，以监理报告为主要成果提交方式，对调查过程真实性和规范性等开展全过程监督评估。实施两年以来，对规范调查机构调查过程取得了积极效果。本文针对开展调查监理工作期间形成的认知进行了总结归纳，阐述引入监理机制的理由，探讨该项工作各阶段技术要点以及现阶段存在的问题，供各地监管调查工作参考。

1 引入监理机制的原因

1.1 保障调查过程真实性和规范性

各地对调查工作的监管普遍采取组织报告评审会等事后监管措施，侧重于对调查工作科学性和合理性的审查。对于报告资料来源以及调查过程真实性和规范性的审查，各地普遍采取评审时审查现场记录表单和照片等资料的方式，但在缺乏事中实时监管的情况下，记录资料的完整性和真实性难以保证，审查记录资料也耗费专家大量精力，而调查过程真实性或规范性存疑，不利于样品检测结果的真实、准确、有效和报告结论的科学准确。同时，事后监管时发现调查工作存在真实性和规范性问题，需要重新进场采样的，易延缓地块再开发进程，影响主管部门开展地块后续管理工作的决策。

调查工作普遍工期较短、工程量较小，适合开展全过程跟踪监理。园区实施的建设用地土壤污染状况调查监理(以下简称“监理”)从工作程序上覆盖采样分析工作计划编制、现场采样、样品分析和调查报告编制等第二阶段土壤污染状况调查全过程，对调查过程真实性和规范性等开展全过程实时监督评估。监理人员凭借丰富的调查经验能够及时发现从业机构调查过程的不规范问题，保障调查过程真实性，降低调查工作返工几率。

1.2 填补基层监管力量不足缺陷

随着我国城市土地利用空间结构调整，大量地块在流转前均须完成调查工作。各地对调查工作的监管主要由生态环境部门和自然资源部门等行政主管部门自行或委托所属机构完成。面对数量众多的地块管理任务，受编制等因素制约，基层行政主管部门监管力量严重不足[5]，难以将有限的人力投向事中。园区实施的调查监理，通过购买专业服务的方式，解决了基层主管部门事中监管力量不足问题。

2 引入监理机制的依据

《污染地块土壤环境管理办法(试行)》明确了县级以上生态环境部门有权对辖区内调查等相关活动进行现场检查，并提出了现场核查以及查阅、复制相关文件、记录资料等措施建议。《工业企业场地环境调查评估与修复工作指南(试行)》在现场质量控制中也要求设置第三方监理，以规范采样操作。园区通过委托第三方专业机构对调查过程开展现场和资料核查监督工作，符合相关法律规定和技术文件要求。实践上，广州生态环境部门也曾鼓励土地使用权人委托第三方实验室对调查监测工作开展质量监督监理[6]。

3 监理工作技术要点

园区在监理实践中逐步制定完善了监理工作细则，用以明确监理机构在调查工作各环节的监理对象和监理内容，重点针对调查过程的真实性以及实际参与调查工作的人员、设备、材料、工具以及相关技术操作是否满足相关要求。

采样分析工作计划(以下简称“方案”)编制阶段，主要针对方案的真实性和规范性开展形式核查。监理机构通过现场复核、电话复核、资料审查(资料收集来源证明材料、现场踏勘照片、人员访谈过程照片等)等多种方式核查调查机构资料收集、现场踏勘和人员访谈等过程的真实性，有条件的可现场监督调查机构第一阶段土壤污染状况调查。对照国家和地方相关导则和技术规定，核查方案的完整性，评估方案中提及的样品采集现场拟使用的设备、材料、工具技术参数的规范性和适用性。对照备案机构库，核查其委托的钻探机构或检测机构是否已完成备案，并具备方案中提及的检测方法资质能力。对照备案人员库，核查拟参与人员能力、资格是否达到合同要求等。

样品采集现场准备阶段，主要采用现场核查方式，核查现场人员、设备、材料、工具等较方案是否有所调整，能否正常使用。有变化的是否提供相应的证明材料，评估变动材料的适用性。核查质控空白样品和工具清洗液等质控工具是否携带齐全等。

样品采集过程阶段是监理的重点，重点针对实际工作量、现场操作的规范性、质控措施落实情况、二次污染防控、人员安全和健康等开展现场旁站和巡视。核查现场钻探监测井封隔、土孔封孔、洗井、样品采集、快速检测、样品保存等技术操作是否与方案一致，有变动的是否满足相关技术要求，评估是否会对样品检测结果造成影响。督促现场人员按照相关技术要求，及时完成样品现场检测、保存等操作。督促现场人员及时完成现场记录表单的填写和照片等过程记录材料的拍摄。监督钻探过程中产生的多余土壤以及清洗、润洗、洗井废水处理处置去向，其他废弃物是否收集带离，评估调查工作是否对环境造成影响，是否对地块及周边公用设施造成破坏。监督设备淋洗样等质控样品采集情况，其他质控和交叉污染防控措施是否得到落实，样品流转过程中样品防损措施、样品去向、样品是否无遗漏，样品交接及时性等。监理机构对样品采集各重要步骤或关键信息以及存在问题进行拍照记录，以作为评估依据。

样品检测与调查报告编制阶段，以资料核查为主，核查样品是否在相关规范标准要求时限内进入制样或分析环节，核查样品实际检测量，重点关注质控样品是否全部检测，核查实验室样品经手人员是否均已备案，并不定期抽查实验室，评估采集的未送检样品和分析取用后的剩余样品保存环境和管理是否符合相关规范。核查调查报告有关调查过程叙述的真实性，调查过程记录材料的完整性、真实性，报告必要内容是否完整等。

监理报告与调查机构调查报告同期编制，作为调查过程记录和评估的重要材料，供报告评审专家参考。同时，作为项目备案文件之一，供事后调查过程追溯参考。此外，监理机构还需督促调查机构在调查各阶段及时提交相关阶段性成果，保障调查工作进度。

4 监理工作存在的问题和对策

4.1 调查管理技术体系尚未完善

我国调查技术标准体系仍处于建设期[7-8]，国家和地方层面各类样品采集技术导则、各类钻探设备和样品采集工具操作技术规范、各类样品检测标准等系列技术标准正逐步制订或修改完善中，部分技术标准间存在矛盾，其中尤以样品的现场保存条件、检测时效不一致等问题最为突出，因此，对样品采集和分析部分内容规范性和有效性的评估判别基于监理工程师自身经验和认知，增加了评估结果不确定性。建议各级生态环境主管部门尽早完善调查技术标准体系，明确调查工作各环节技术规范，以便监理评估判别。

4.2 监理机构缺乏监管

与建设项目环境监理侧重于对项目环境影响的监督不同，调查监理更侧重于对调查过程真实性和规范性的监督，需对调查进度、工作量以及调查各环节实施的规范性开展目标控制，兼具部分工程监理性质。因此，在我国调查管理技术体系尚未完善期间，监理机构的技术力量配备和现场监理人员的能力对监理工作实施质量至关重要。现场监理人员应具备丰富调查经验、样品检测经验和监理体系知识储备，能及时发现并指出可能影响调查工作真实有效性的各种问题。建议各地在引入监理机制时，应重视监理机构的遴选和监管，构建监理机构准入机制，保证实际参与项目监理工作的人员具备相应的能力和经验。

4.3 资金来源单一

各地对调查工作的监管仍以行政主管部门监管为主，园区等地对调查监理的探索实践资金来源也以政府采购资金为主，资金来源单一。《土壤污染防治法》授权公民、法人和其他组织参与和监督土壤污染防治的权利[2]。土地使用权人作为调查事项责任主体[2]，地块受让人作为地块后续开发利用的利益方，有义务或权利掌握地块土壤污染现状，均可参与具体调查工作的监管。建议各地加强土壤污染防治宣传教育，出台相关政策，鼓励引导土地使用权人等相关利益方带资参与项目监管，鼓励地方金融和社会组织成立调查工作监管方面的专项基金，由行政主管部门管理和使用，用于监理等调查工作监管。

4.4 信息化水平低

监理报告编制时，需要将现场拍摄记录的调查过程及存在问题照片整理、归纳到监理报告中，作为调查过程真实性和规范性评估依据。相关照片的整理、归纳及相关文字陈述工作需要耗费监理人员大量的时间和精力，制约了监理工作效率。园区正尝试构建信息化管理平台，以辅助监理人员完成监理工作，利用平台信息实时录入等特点，实现各项监督评估结果的实时在线录入，以及监理日志和旁站记录的智能生成输出，节约了监理人员大量材料整理时间。平台监理模块与监理细则各条款相对应，能有效保证监理工作的完整性。同时，生物信息识别技术在人员权限管理的应用，保证了参与特定环节工作的人员均是已完成相应技能水平认可的备案人员，监理人员无需再对项目参与人员开展核查。此外，通过现场记录和实验室制样分析等环节信息的实时录入，平台能智能判断样品采集和分析过程中存在的时限规范性问题，有利于监理人员对相关问题的评估判别。

5 结 语

鉴于各地调查需求日益增加与调查市场秩序紊乱之间的矛盾，以及事中实时监管措施缺乏监管缺失以及监管力量不足的现状，在我国调查管理制度和技术标准体系尚未完善阶段，引入监理机制，对调查工作开展全过程跟踪管理具有一定的必要性。建议各地行政主管部门和土地使用权人等相关利益方参照园区经验，在调查工作监管中引入监理机制，实现由事后监管向全过程监管的转变，并根据自身需求和经费情况明确监理机构在调查各阶段的职责，保障调查过程真实、规范、可追溯。调查监理工作仍处于探索阶段，本文从方案编制、样品采集现场准备、样品采集过程、样品检测与调查报告编制等方面介绍了园区调查监理工作的技术要点，并结合园区调查监理实践中发现的问题，提出完善调查技术体系、重视监理机构的遴选和监管、构建信息化管理平台、引导鼓励相关利益方带资参与调查监管、鼓励地方金融和社会组织成立专项基金等措施建议，以扩充监理工作资金来源，保障监理工作质量和效率。