协同治理视角下盐城农村生态环境治理研究

陈潇潇 钱泓邑

（盐城师范学院新长校区 江苏盐城 224002）

引言

近年来，我国在生态环境方面加大了改革力度，生态文明制度体系建设进程加快。而美丽乡村是建设美丽中国的重要组成部分，农村生态治理是不可或缺的一环。长期以来传统的生态治理模式已不能满足生态治理需求，协同治理为农村生态治理提供了新的可能。

1 问题的提出

“三农” 问题一直是政界、学界聚焦的老问题。2003 年至2021 年，中央一号文件一直聚焦于“三农”问题。如何促进乡村振兴这个问题一直萦绕在人们心头。十九大以来，我国坚持人与自然和谐共生的生态理念，不断加快生态文明体制改革的步伐，向着美丽中国前行。虽然成效渐显，但依旧存在不少问题。盐城市政府全面贯彻新发展理念，坚持绿色发展。从基本农田改造、农村环境治理、村庄河塘整治、村集体收入增加、农村改厕等等方面开展农村生态工作，不断加大治理力度。在制度建立、环境条件上取得了很大的成果。但同时也存在治理表面化、协同合作虚化甚至缺失、多元参与不平衡等问题。

从协同治理的创新视角去探究农村生态环境治理，不仅具有一定的理论意义，而且还具有实践意义。可对盐城市农村生态环境治理的实际情况进行调查分析，并提出治理中仍存在的问题，提出相关建议与对策，为盐城市农村生态治理提供一个新的发展思路。

2 协同治理理念嵌入盐城生态环境治理的内在逻辑

德国物理学家赫尔曼·哈肯创立的协同学，被如今国内大多学者视为协同治理的起源。协同治理，我国学者一般将其称为“合作治理”。强调多元主体和协同共治。协同治理理念作为公共管理领域的一个新兴概念，契合当前生态发展大方向，对建设美丽乡村有着重大意义。协同治理理念嵌入盐城农村生态环境治理含有三重内在逻辑。

2.1 生态环境的内在属性契合协同治理理念

生态环境具有公共性、整体性、外溢性。首先，生态环境作为公共产品，具有效用的不可分割性、受益的非排他性和消费的非竞争性。生态环境的公共性就决定了政府在生态治理中起着关键作用。完全依靠市场配置，那么生态环境的保护与治理、生态产品的定价与售卖等将进入一个无序混乱的状态，导致“公地悲剧”的现象。而若仅仅依靠政府，又容易导致竞争机制的缺乏以及不同程度的权利寻租。其次，生态环境具有整体性。盐城位于江苏沿海中部，有着丰富的土地、海洋、滩涂资源。这些资源构成了一个有机整体，不受行政区划的限制。最后，生态环境还具有外溢性。在生态发展过程中，部分地区的生态环境问题可能跨区域传播的现象[1]。由此可见，在生态治理中需要整合各方资源，优化配置，实现多主体共治。

2.2 低效的传统治理方式呼吁协同治理

现阶段，由于我国农村长期实行自上而下的政府主导模式，地方机构、志愿组织、市场组织以及村民等主体处于弱势方。首先在农村生态环境治理中，政府在决策上有很大的话语权，其他主体的参与，特别是村民的参与，存在因自身能力水平低下或者参与路径闭锁而出现需求偏好无法表达和话语权缺失的现象。其次，政府单一主导模式还存在监管覆盖率低、体制僵化以及反馈滞后等问题，容易产生地方政府机构在环境治理中不作为、乱作为的现象，使得生态治理工作表面化，治理效果不明显甚至缺失，导致问题残留，难以根治。而协同治理强调完善多元主体、平等参与以及高效率合作，可以有效的改善农村治理中政府垄断式主导的问题，提高民主与效率，引导政府由自主式决策向协商式决策或者公共决策靠拢。

2.3 生态环境治理的非均衡性需要协同治理

生态治理的非均衡性表现在治理理念和治理能力的非均衡性。基于区域治理理念的非均衡性，即不同的政策侧重，如上游地区的政绩观与下游地区的绿色发展观，形成冲突，难以形成合力[2]。治理能力上的非均衡性，即各区域在治理中的经济发展水平资源投入、治理技术存在差距，导致治理回报率参差不齐。协同治理一方面可以通过优化资源配置，打破行政限制，建立完善的信息共享机制，实现资源共享，达到“一加一大于二”的效果。另一方面，跨区域协同治理有利于实现治理理念交流碰撞，积极转换落后的治理理念，激发新治理理念，使治理理念不断升级。生态环境治理的非均衡性要求进行跨区域协同治理，突破区域壁垒，实现区域合作。

3 盐城市农村生态环境协同治理存在的困境

3.1 生态环境协同治理存在主体职责定位障碍

协同治理本质上要求政府与社会、市场能够建立起平等、合作的关系，通过充分的对话、协商，共同治理社会公共事务，最大限度实现公共利益[3]。但盐城市面临着多元主体之间地位不平等，职责不清晰的困境。首先，政府是治理的主导者。有统筹安排各项事务，协调好治理主体间关系的职责。但政府越界行为屡现，挤压了其他主体的施展空间，使其他主体被迫成为旁观者。其次，社会组织是治理的参与者和协调者。但现阶段盐城市致力于农村生态治理的社会组织非常稀少，且缺乏独立性与自主性，由于长期接受政府的资金补助，在治理中难免会沦为政府的“传声筒”，对政府与合作者这一角色定位还存在着一大段的距离。再次，村民是治理的最主要参与者。但其在治理中表现出参与不足，热情不高。以盐城市农村垃圾分类实施情况来看，实施度不高，大多数村民是“思想上的巨人，行动上的矮子”。最后，企业本是治理的重要参与者。却出现了企业利益目标与治理目标相背离的状况。响水县黄圩镇有村民反映科技产业园内一企业长期违规排放污水，污染了周边大河道，严重影响村民生活。企业为了实现经济效益，偷排污水，是造成当地环境污染的重要原因。

3.2 生态环境协同治理存在机制建设障碍

农村生态是一个复杂的大问题，涉及政府、村民、民间组织等等方面，仅凭政府这一单一力量，是无法得到大的提升的。且盐城市在协同治理机制这一方面存在不少缺陷。首先，在治理中，各多元主体相互割裂，协作不够紧密，缺乏信任机制。其次，在农村生态环境治理这一方面，政府更占主导地位，具有很大的决策权。但同时也存在监督机制、反馈机制等不完善的情况。再次，盐城市居民环保意识较低，志愿服务意愿不强烈。且民众参与农村环境治理的参与机制、保障机制也不完善。最后，社会组织在我国因各地经济水平或政策土壤等等差异发展不均衡，且处于发展初期，无论自身还是外部环境都存在很多问题。盐城市经济水平处于中等偏上，政府给予社会组织发展的资源相对较少，空间较小，社会组织很难扎根盐城并发挥有效作用。除此之外，盐城市各个地区间存在经济水平、治理水平的差异性，各个地区的治理主体发展也不平衡。

3.3 生态环境协同治理存在管理障碍

首先，区域壁垒导致合作局部化。盐城市于2017 年开始全面推行的由党委政府和公安部门共同负责的河长制。而实施河长制的目的之一就是为了避免“九龙治水”的现象，打破区域壁垒[4]。这一壮举是盐城生态治理的里程碑。但就现阶段来看，盐城市政府之间仍存在不小的区域壁垒，沟通不畅，统筹治理程度较低，部分联动工作仅仅停留在表面。在除河道、滩涂、湿地等跨区域生态之外，盐城在农村生态治理上的跨区域合作相对更少，联系更少。

其次，管理效率低下导致治理工作表面化。新洋港部分水域蓝藻泛滥，黑臭水体未能改善等等问题，直接表明了盐城市政府行政效率不高、政策措施落实不到位的问题。特别是基层治理主体，认知不够的同时又缺乏激励与约束。

最后，编外人员管理杂乱导致工作无序化。在农村生态治理中，部分人员为临时雇佣成员，缺乏相适应的管理监督制度，因而在实际工作中易出现人员松散、成员不作为的现象。

3.4 生态环境治理存在资源协调障碍

首先，以盐城市资金投入为例，“十三五”期间，盐城市全市财政“三农”投入550 亿元以上，年均增长6.5%，远高于财政收入增长幅度，截至2020 年12 月9 日已投入99.2 亿元。其中在优化农村基本公共服务这一方面，以“特色田园乡村”为导向，共筹集资金148.38 亿元完成6.66 万户农房改造。在改善农村人居环境这一方面，2020 年投入资金42.49 亿元。盐城市政府在农村的资金投入上并不少，但运用于农村生态治理方面的资金相对较少，资金运用效率不高。

其次，现阶段盐城农村生态治理的主要团队还是以乡镇干部、村党支部和村委会成员为代表的体制内人才，但这些体制内人才存在年龄层次偏高、专业化不足等问题。相关专业人才以及知识精英等人才资源投入尤为不足。且地区间人才分配不平衡、人才流动阻滞。

最后，生态产业资源分配不均衡且联动性不足。政府和企业在城乡生态产业上的项目投资有很多，例如中韩产业园绿色生态项目、射阳县烈士村绿色梨果生态园。但农村生态与经济产业结合的形式较为单一，大多与当地农产品相连，缺乏创新度，跨区域产业联动薄弱。

4 盐城市农村生态环境协同治理的消解路径

4.1 厘清多元主体协同治理的职责

首先，政府要充分发挥协同治理主体中的主导者优势，协调好主体间关系，保证交流畅通。政府是治理中的主导者，而不是独裁者，在治理过程中应该重视其他的声音，适当下放权力。深入人群，深入调研，结合实际情况制定政策。

其次，推动企业绿色转型，履行重要参与者的职责。企业与社会协同治理有助于增加社会福利，帮助实现良性互动。一方面，需为企业转型创设良好的外部环境。降低企业进行转型升级的成本，帮助企业顺利完成转型。另一方面，企业应积极转化落后思想，树立起绿色发展理念，主动承担企业责任，以技术推动产业升级。创造就业岗位，帮助解决农村人口就业问题，减缓化肥农药污染。

再次，村民作为治理中的主要参与者，应积极参与治理事业。一，为村民提供进入生态治理的多样渠道。二，加强对村民环保理念的宣传与教育。当地社区与社会组织合作，为村民提供免费的知识技能培训。三，以村为单位，成立监督小组，对村内焚烧秸秆、违法排放生活污水的情况进行不定期检查。

最后，发挥社会组织自身优势，做好参与者的角色定位。与企业、村民、政府展开合作，建立良好的关系。利用自身优势向企业及村民开展宣传活动，传播环境保护理念。

4.2 构建完整的协同治理机制

首先，完善信息传递机制和反馈机制，保证社会大众的知情权，拓宽信息传播和反馈的渠道，在各个主体间建立起沟通的桥梁。盐城市政府虽然已具有相对成熟的政务公开渠道，但是信息检索、分类仍是不够简洁明了，大量政务信息混杂。因而，盐城市政府要建立一套专门与农村生态相关的信息体系，让信息传递更为迅速，反馈更加及时。

其次，完善公众参与机制和保障机制。一方面政府要拓宽民众合理合法的参与渠道，并保障参与民众的合法权益与安全，增强民众对参与方式以及组织的信任。另一方面，政府可以通过政府购买服务或者服务外包等形式开通其他治理主体参与的途径。政府要在培育优质社会组织的大背景下，完善相关法规章程，严格遵守购买流程和手续。并且加强监督与管理，防止权力寻租现象以及商业、道德风险。

最后，完善责任与约束机制。一方面要建立奖惩机制。政府要引入公众监督，建立奖惩机制，严厉惩罚违法个人或企业，并且鼓励公众主动保护环境、检举不法行为，调动村民的积极性和主动性，使得他们主动成为监督者和实践者。另一方面要建立文化协同机制，推动乡村文化振兴[5]。盐城市政府要加强宣传力度，增强村民治理主体意识与环保意识。让村民切身感受到环境治理的重要性，建立理念认同感，实现“道德层面”的约束。

4.3 优化组织管理，构建府际协同

首先，要构建完善府际协同机制。明晰各区域主体职责范围与权益，建立完善的追责机制。盐城市政府要完善区域府际合作模式，促进市政府和地方、地方政府间以及政府不同层级间的合作与交流。推动区域一体化，使得在面对大型问题时，能够做到协同出力，利用集体力量。在面对地方问题时，地方政府可以充分享有自主权的同时又可以获取多方面帮扶[6]。

其次，构建信息沟通与共享网络，提高各区域信息传达的准确性、时效性与真实性，提高办事效率。构建开放的大数据环境监测平台，实现跨区域的资源共享，实现区域治理的联动，实现生态环境治理的创新。

再次，改革公务员管理体制。现阶段，盐城已经在部分方面引入了公务员聘任制，吸纳专业人才的参与。农村生态治理也需要引入聘任制，引进专业的管理人才、农业人才、生态治理人才等等。打破原有体制僵局，激发人员活力以提高行政效率。在吸纳专业人才的同时也要严防专业人才流失。另外，加强基层队伍的建设，提高基层队伍的专业化水平，提高整个治理队伍的专业性。

最后，建立编外临时工作人员体系。从人员雇佣、绩效评估以及反馈三个方面构建编外临时员工体系，做到有序管理。完善制度建设，明确编外人员的权利与义务，以及相应的职责范围，为有序管理提供制度保障。

4.4 加大投资力度，拓宽融资渠道

盐城市政府要加大在农村生态治理上的资源投入，提高资金利用率，给予相应的人力、物力资源。加强各地资源流动与协同。

首先，政府要拓宽融资渠道，提供融资平台。企业在为生态治理提供稳定资金方面占据优势，并且企业在寻求增加知名度以及树立品牌形象等方面有着需求。企业投资能够实现共赢。因而政府要提供有信力的平台，给予企业或者其他组织投资的渠道。除此之外，政府可以通过福利政策，吸引其他组织的投资。

其次，政府要对资金运用加强监管，提高资金利用率。盐城现阶段的农村资金投入主要是在农业信贷与组织建设两个方面，在环境治理这一方面资金投入较少。而且现阶段盐城农村地区部分村委会成员本身就缺乏环保意识，存在将用于生态治理的资金挪用他处的现象。因而政府还要加强监管的同时还要注重人才队伍建设。

最后，盐城市政府要促进当地的经济发展，尤其是推动农村生产力发展，做好生态产业的联动协同。一方面，政府可以扶持乡镇企业的成长，因地制宜发展经济。并学习先进经验，提高生态产业的创新度。另一方面，也可以加大宣传，吸引市外投资入盐城。给外来企业、社会组织投资、扎根的机会。

结语

农村生态环境治理事关乡村振兴战略，不可能在短时间内实现。协同治理是生态环境治理的未来发展方向。各多元主体，需做好自身的角色定位，厘清协同治理的职责，做到权责对等，以平等的姿态进行合作，共同治理农村生态环境。建构完善的协同治理机制，突破区域壁垒，构建府际协同，扩大对农村生态环境治理方面的资金投入，为协同治理创设一个良好的环境。