基于网格化理论的社会消防安全管理研究

岳清春 李全政

0 引言

从理论视角看，网格化原指各种要素和单元纵横交错而成的组织或系统，它具有信息互动、资源共享、快速协同的基本功能[1]。在实践工作中，网格化是指通过一定的标准将管理对象划分成若干网格单元，运用现代信息技术和各网格单元间的协调机制，在网格单元之间实现有效的信息交流，最终达到信息的整合和共享，提高管理效率[2]。具体而言，网格化管理是基于一定的地理条件对特定的区域划分单元格，每个单元格基于共享资源、有效沟通和相互协作形成一个网格化的结构模式，进而将每个单元格作为网络中的一个基本单元进行全面优化和系统管理。因此，网格化管理的内涵主要包括四个方面特征：首先，标准化的网格划分，我们需要基于科学和合理的划分标准构建规范化的网格单元；其次，协同化的资源配置，我们需要从系统角度对基本单元的资源进行动态控制和整体协调；再者，信息化的管理手段，我们需要借助信息工具实现网格的高效沟通和系统互动；最后，开放性的管理系统，我们需要确保网格兼容性使其具有对不同单元接纳和整合功能。与此同时，网格化管理体现了三个方面原则：一是属地原则，网格的划分应以辖区的边界为标准；二是整体性原则，网格单元的划分有利于整体效能的有效发挥；三是资源共享原则，网格单元资源能够无缝衔接和有效共享。

当前伴随着市场化、工业化、城镇化以及信息化的不断发展，消防网格化管理已经成为社会安全管理的新举措，全面提升了应急管理部门的效能。早在2011 年，《国务院关于加强和改进消防工作的意见》（国发［2011］46 号）中首次提出了消防安全网格化管理。2012 年，中央综治办、公安部、民政部等五部局联合印发《关于街道乡镇推进消防安全网格化管理的指导意见》，提出要按照属地管理原则，在街道、乡镇推进消防安全网格化管理[3]。此后，全国各级消防部门以及科研院所均积极开展消防安全网格化管理的实践和研究。具体而言，消防安全网格化管理是由应急管理部门根据属地管理原则，将负责辖区按照行政区域标准划分为不同级别的管理网格，并将这些“基本单元”落实到网格员，由网格员承担消防工作职责的管理模式。从当前消防安全网格化管理的模式来看，主要包含大、中、小三级管理网格。其中，“大网格”（乡镇、街道）由乡镇政府、街道办事处为主要负责人，“中网格”（行政村、社区）由村委会、居委会为主要负责人， “小网格”（村组、小区等）楼院、单位场所等由社会组织参与消防安全管理。这种结构化的网格管理模式，能够及时获取和掌握辖区内的消防安全信息，构建起“横向到边、纵向到底”的消防安全管理体系。相对于传统的消防安全管理模式，消防安全网格化管理具有五方面的管理优势：一是精细化，借助完整规范的工作流程和科学合理的量化标准，使消防安全管理工作由粗放管理向精细管理转变；二是动态化，基于网格化管理信息平台，对各级各类网格单元实施动态管理，确保消防安全管理过程的全面性和有效性。三是信息化，通过整合网格内的各类信息资源，实现监测、预警、决策、处置等环节的有机衔接。四是社会化，有效动员社会力量，强化广大民众的消防安全意识，提升其参与消防安全管理的积极性和主动性。五是系统化，借助系统化的标准和方法，将社会消防责任单位划分为不同的等级和类型，进而统筹规划和整体推进。

1 网格化管理的理论基础

1.1 利益相关者理论

利益相关者理论产生于二十世纪六十年代，八十年代以后逐渐成为管理学领域的一种研究范式。1963 年，斯坦福大学研究所首次对利益相关者作出权威的界定：利益相关者是这样一些团体，如果缺少他们的支持，组织就不能生存[4]。1984 年，弗里曼在《战略管理：利益相关者管理的分析方法》中，明确提出了利益相关者管理理论，他认为：利益相关者管理理论是经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动[5]。从社会消防安全网格化管理的过程来看，基于利益相关度、参与意愿水平以及影响能力，形成了强势利益相关者（党委、政府等）、核心利益相关者（消防部门）、关键利益相关者（居委会、村委会）以及从属利益相关者（居民）等四类，这些利益相关者共同参与到一个制度化的网络系统中，通过一定的程序和方式参与社会消防网格化管理过程。在日常管理工作中，利益相关者承担人员培训、资源筹备、预案制定以及平战结合工作。在监测预警工作中，利益相关者做好信息收集、警情研判以及危机预警工作。在现场处置工作中，利益相关者负责资源调度、人员协同以及后勤保障等工作。

1.2 治理理论

全球治理委员会于一九九五年对治理作出权威性界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和[6]。从治理的内涵来看，主要包括四个方面特征：一是治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；二是治理过程的基础不是控制，而是协调；三是治理既涉及公共部门，也包括私人部门；四是治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。在社会消防安全网格化管理工作中，基于大网格（乡镇、街道）、中网格（村、社区）以及小网格（村组、楼栋）三个等级网络，构建起以消防部门为领导核心，以社会主体为辅助力量组成的网格化治理结构，为社会消防安全提供有效的保障和科学的治理，进而强化了维护公共安全的措施和手段，使得社会组织和人民群众能够积极参与到了社会消防安全管理中。

1.3 新公共管理理论

新公共管理是产生于二十世纪八十年代。新公共管理是指以经济人为假设，基于公共选择代理人理论及其交易成本理论，以传统的管理主义和新泰罗主义为基点而发展起来的一种公共管理范式[7]。针对传统科层体制的弊端和危机，提出了在公共管理中采用私营部门的管理方法和措施，重视竞争机制和服务效率，强调公共产品和公共服务的有效性和回应力，主张政府职能精简化、组织结构弹性化、作业流程电子化。在社会消防安全网格化管理中，基于新公共管理可以引入市场的自由竞争机制，采取工商管理的技术和社会化的工具，将自上而下的统治性权力与自下而上的自治性权力有机结合，根据顾客（社区群众）价值理念制定社会消防安全标准，解决社会消防安全管理中部门之间缺乏协调、管理碎片化等问题，从而产生令人满意的社会消防安全服务模式。

1.4 精细化管理理论

作为科学管理的产物，学术界普遍认为科学管理包含规范化、精细化以及个性化三个层次。精细化管理源于二十世纪五十年代的日本企业管理理念，它是建立在科学管理的基础上，并将科学管理引向深入的基本思想和管理模式，是一种以最大限度地减少管理资源和降低管理成本为主要目标的管理方式。在网格化管理理论中，其重要理论基础就是精细化管理，即通过精细的操作和布局实现高效管理。把精细化管理的理念和方法引入到社会消防安全网格化管理中，主要是通过采取标准化、规范化、信息化、程序化的手段确保社会消防安全管理做到“精、准、细、严”的效果，进而实现全面防控突发性事件的目标。

2 我国社会消防网格化管理的基本经验

近些年来，随着经济社会快速发展，面对新的社会消防安全形势和挑战，网格化管理在我国社会消防安全管理中得到了广泛的应用和实践。早在2003 年，上海市首先提出了网格化管理模式，主要基于不同的行政区域，把上海地区划分为不同的网格进行系统管理。随后云南省也提出了网格化管理的理念，根据当时社会消防安全管理中存在的突出问题，强调从思维转变、资源整合以及主体多元等方面对现有的消防管理模式进行系统转变。这些基本理念能够有效提升火灾防控的力度，全面降低各类火灾发生的指数。2010 年，当时我国公安部消防局联合各地政府针对消防安全问题提出了防火墙工程，这项工程明确了各级政府及其职能部门在消防管理中的责任，同时对于基层单位在火灾防控过程中的基本任务进行了落实。此后，全国各地积极响应国家的号召，将消防安全作为一项新的内容，纳入到社会网格化管理中。

与此同时，随着我国社会消防网格化管理工作的不断深入，相关的实践经验得到了不断积累和系统推广，具体体现在以下五个方面：一是在管理方式方面，各级政府及其职能部门充分利用行政手段，从系统角度对社会消防安全进行全面管控，有效推动各类社会主体参与社会消防安全的管理工作，进而实现消防工作的社会化。二是在制度建设方面，各级政府及其职能部门根据《消防法》的具体要求，不断简化了社会消防安全管理的工作流程，增强制度体系的现实操作性，有效提升各类社会主体参与社会消防安全管理的责任意识和制度空间。三是在宣传教育方面，各级政府及其职能部门通过消防宣传“进社区、进企业、进学校、进农村、进家庭”等“五进活动”，不断拓展社会消防安全教育的基本渠道，全面提高基层群众的消防安全意识和与自救互救能力。四是完善组织机制，社会消防网格化管理主要涵盖了三个层级，以街道和乡镇为代表的大网格，以社区和行政村为代表的中网格，以小区、村组、建筑为代表的小网格，分别成立消防工作站、消防工作室以及火灾防控志愿组织等三级管理组织。五是在队伍建设方面，在不断加强专职消防队伍建设基础上，着力组建志愿消防队，打造“防消联勤”的消防队伍，全面推动各类社会力量参与群防群治工作。

3 我国社会消防网格化管理存在的问题及原因

目前，从我国社会消防网格化管理的实践来看，由于管理机制、协同体制、制度措施以及安全意识等方面的制约，相关理念、方法以及技术并未真正落到实处，影响了社会消防网格化管理的全面落实，具体体现在以下几个方面：

3.1 安全意识有待增强

其一，社会参与意愿不高，在推行网格化的管理中，主要是由政府自上而下推动的，所以网格长往往是由政府的相关人员来担任，此类模式忽视了多元社会主体的参与意愿和参与能力，影响了利益相关者的积极性和主动性。其二，社会服务理念不强，服务是社会消防网格化管理模式的基本理念，但在实际管理过程中往往忽略服务意识，不能与基层群众建立良好的关系，群防群治的功能还没有充分发挥出来。其三，消防安全认识不足，一些基层单位将追求经济发展摆在首位，忽视消防安全管理的重要性和紧迫性，使得消防网格化管理流于形式，难以落到实处和执行到位[8]。

3.2 协同机制有待完善

一是社会协同程度不高，由于宣传力度不到位以及协同平台不健全等原因，致使不能有效将社会力量纳入到网格化管理工作，制约了各类社会主体参与消防安全管理的积极性和主动性。二是部门协同程度不高，受到传统行政体制和社会惯性思维的影响，在社会消防安全管理工作中形成了以消防部门为主导的保姆式管理模式，消防部门承担了过多的公共管理和公共服务职能，这既耗费了大量的政府的公共资源，也制约了社会消防安全管理的时间和效率。三是资源共享程度不高，社会消防网格化管理是一个有机系统，需要公共部门以及社会主体资源有效整合，由于缺乏科学和合理的协同平台，导致各个网格化管理主体之间的应急资源不能科学调配，难以实现优化配置的目标。

3.3 管理制度有待健全

一是责任制度方面，近些年各级政府建立了消防安全网格化管理责任机制，并层层签订了责任书，但在实际中既没有将责任明确到个人，也没有制定相关的评价标准，影响了基层管理组织和管理人员的重视程度。二是奖惩制度方面，由于缺乏及时和有效奖惩机制，降低了相关责任主体的积极性和主动性，导致了“网格化”管理工作动力不足和监管盲区等问题。三是教育制度方面，社会消防网格化管理人员缺少统一和常态的教育，制约了相关管理主体的安全意识、管理能力和协同水平。四是管理制度方面，当前进行社会消防网格化管理工作主要依靠的相关的法律、法规以及部门与地方的指导意见，没有对工作内容与管理权责等进行系统明确，进而影响了防控过程以及管理效能。五是安全制度方面，尽管有些地方会根据当地的特点制定了相关的规章制度，但是这些措施主要针对具体的领域，缺乏系统性和全局性。

4 推进社会消防网格化管理的对策建议

实践证明网格化管理具有信息互动、资源共享、快速协同的基本功能，实现了管理对象的精确定位、管理资源的全面整合、管理过程的有效控制，节约了管理成本[9]。因此，我们需要基于长远和全局的战略高度统筹推进社会消防网格化管理，为经济社会的健康稳定发展保驾护航，具体可以从四个方面着手：

4.1 提升消防网格化管理的意识

一是树立多元共治理念，网格化管理需要多元主体的协同共治，这就需要对利益相关者的职责以及关系进行明确，积极鼓励他们参与到网格化管理过程中，提高各类社会力量在网格化管理工作中的参与意愿。二是培育社区文化氛围，通过推进社区文化建设，增强社区居民的民主感和责任心，为社会消防网格化管理工作积累丰富的社会资本（信任、规范和互惠网络）。三是加强宣传教育工作，通过创新宣传方式和开展安全演练方式，既能提升居民网格化管理意识，也能增强其应急管理能力。

4.2 完善消防网格化管理的体制

一方面，健全网格化管理的组织体系，根据各级和各类管理主体的责任及角色，形成“一级抓一级、层层抓落实”的组织体系，确保社会消防网格化管理工作实现系统覆盖和全面落实，形成 “横向道边、纵向到底”组织体系。另一方面，打造网格化管理的资源平台，在网格化指挥中心的统筹下，建立应急、公安、城管、环保、卫生、教育等多部门的资源交互平台，确保信息资源和应急资源的优化配置，使社会消防网格化管理工作借助多部门资源优势形成合力。

4.3 健全消防网格化管理的机制

作为一个动态的管理过程，应急管理机制是以客观规律为依据，以组织结构为基础和载体，由若干子机制有机结合而成的[10]。其一，完善网格化管理责任机制，根据组织事权责任划分，县级政府部门负责指导、督促辖区实施消防安全网格化管理，乡镇政府、街道办主要负责人作为第一责任人，负责一级网格内的日常消防安全管理工作，村委会、居委会主任作为第一责任人，负责二级网格内的日常消防安全管理工作，居民小组、村民小组作为自愿性组织，负责三级网格内的消防安全管理工作。其二，完善网格化管理奖惩机制，各级网格化管理办公室负责对所在辖区年度网格化管理的效能进行考核评比，对于考评结果及时反馈到相关部门和管理主体，对表现突出的单位和人员给予物质和精神上的奖励，对于履责不力造成火灾事故的，实行“一票否决”制，取消其年度晋升和评优，并追究其相关责任。其三，完善网格化管理培训机制，通对加强网格员的业务培训，使其熟悉和掌握消防监督检查、收集消防隐患信息以及临场处置火灾的知识和技术，提升其消防宣传和消防监管能力。

4.4 规范消防网格化管理的制度

首先，明确安全管理制度，通过制定出具体和严格的制度，对各项工作内容以及工作流程予以详细规定，同时要明确各个网格单元的权责分工，确保各项工作有章可循。其次，落实安全检查制度，既要通过固定制度对不同层级单位进行常态化的消防安全检查，也要通过完善抽检制度对各火灾高发时段进行集中检查。最后，完善监督评价制度，在评价主体上，应该由消防部门单一评价转变为以社会评价为主、消防部门评价为辅；在评价对象上，应确定为基层单位、消防站、专业消防员、网格员等多元对象；在评价机制上，要形成多部门协同的行政评价机制、专业评价机制、社区评价机制、社会监督评价机制。