军队抢险救灾行动组织指挥问题研究

李华成

抢险救灾组织指挥是军队各级指挥员及其指挥机关对所属部队的抢险救灾行动进行组织领导的活动[1]。军队参加抢险救灾行动指挥的基本任务是：贯彻党中央、中央军委战略意图，严格执行上级命令指示，及时查明情况，筹划部队行动，合理使用力量，灵活运用各种战法和手段，周密组织部队协同，坚决完成救援任务。加强抢险救灾行动的指挥研究，提高军队抢险救灾行动组织指挥效能，对于稳妥高效完成抢险救灾任务具有重要意义。

1 抢险救灾组织指挥的特点

抢险救灾行动，主要是支援配合地方党委和政府参加自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的抢险救援，是军队担负的一项经常性的非战争军事行动任务。主要特点是:情况紧急，准备时间仓促；自然环境险恶，部队行动受限；抢险救灾力量多元，组织协调难度大；救援行动多样，任务转换频繁；物质资源匮乏，保障难度大。这些特点决定了军队遂行抢险救灾任务组织指挥的独特性。

1.1 指挥时效性强

事故灾害的最大特点是事发突然，往往都是在人们意想不到的时间和地点，以意想不到的方式发生，部队随时可能临危受命。如果错过了最佳救援时间就会使局势难以控制，造成更大的损失。受领任务突然、准备时间仓促、行动时限紧迫，是指挥时效性的显著特点，组织指挥必须快速高效，掌握抢险救灾的主动权[2]。如抗震救灾行动，时间就是生命，第一时间到达灾区、第一时间展开救援，充分利用震后72 小时黄金时间，是行动时效性要求的最高体现。

1.2 指挥协同复杂

遂行抢险救灾任务时，通常部队行动服从事发地党委和政府统一领导，具体任务由抢险救灾指挥机构赋予，部队的抢险救灾行动由军队负责指挥。军队按照中央军委—战区—部队的指挥体制，组织指挥部队行动。抢险救灾行动参与力量的多元性、救援对象的多样性、指挥主体的特殊性、协调关系的复杂性，要求指挥员及其指挥机关在组织指挥抢险救灾行动的过程中，需要与地方政府、各专业力量协调解决，而且多数情况下要打破常规，因情而动，因势而变，对部队行动的控制协调任务十分复杂艰巨。军队指挥体系要在横向上做好军队各种力量的衔接协调区分任务、能力共享，在纵向上理清各参战部队的职责和任务区域，做好优势互补、协同任务。

1.3 指挥政策性强

常规作战通常以消灭敌人有生力量为主筹划和指挥作战行动，而抢险救灾行动，必须贯彻以人为本理念，把抢救生命作为第一任务，最大限度地降低灾害损失。除了正确使用兵力、灵活采取行动方法外，还特别强调严守政策和法律，政治要求高，是军事行动政治仗。组织指挥得当，对内可以凝聚民心、巩固执政地位，对外可以树立形象、维护国家利益。军队组织指挥抢险救灾行动，必须站在战略全局高度，通盘考虑国家政治、经济、军事、外交大局，坚决贯彻党中央、中央军委的战略方针和决策意图，坚持以人民为中心，严格遵循国家的法律法规和军队的条令规章，严格遵守群众纪律，积极稳妥高效处置。行动指挥活动中，必须从讲政治的高度加强政策性研究，严格遵守政策制度，以国家法律、政策规范指导指挥活动，确保在政策许可的范围之内组织和调控部队行动。

1.4 指挥科学性强

抢险救灾行动的目的就是力争将人类社会损失降低到最小。必须优先使用应急专业力量，充分运用先进技术装备手段，科学组织救灾，加强防灾避险和遂行任务中的自身防护，落实各项配套措施，确保部队自身安全稳定。救援指挥必须紧密结合现场实际，牢固树立科学救援、技术制胜的观念，必须善于运用科学的方法，研判形势，做出正确的决断，合理编组兵力和区分任务，有效控制和消除事故灾难后果。指挥员从各种相关信息的收集、整理，情况的判断、定下决心，到确定兵力部署、力量的调配、行动方式的确定等，都必须注重技术、活用方法，讲究科学、依靠科学，遵循国家制定与颁发的相关事件处置的技术标准，灵活指挥、协调控制。

2 军队抢险救灾组织指挥的主要内容

军队参加抢险救灾组织指挥，通常按照发布预警信息——启动应急响应——组织处置行动——组织协同和保障——组织善后工作的基本程序实施组织指挥。

2.1 发布预警信息

军队遂行抢险救灾任务，通常由中央和国家机关部门向中央军委联合作战指挥中心或武警部队，省级党委和政府向相关战区或武警内卫总队提出兵力需求；驻地发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件后，军队有关单位应当通过军地抢险救灾协调联动机制，主动向地方党委和政府了解灾情，对接兵力需求，制定紧急出动方案，经批准后组织实施。情况紧急时，可以按照规定权限边行动边报告。接到上级或者地方政府突发自然灾害、事故灾难情况通报或者下级的报告后，指挥员及其指挥机关利用多种手段、通过多种渠道，迅速核实、查明并上报情况，及时发布预警信息，启动应急响应，做好遂行任务的相关准备工作。部队根据应急预案，灵活运用各种手段，组织收集、处理、掌握各种情况，密切关注灾情发展变化，搜集掌握灾情，分析判断情况，区分行动编组[3]。在理解和领会任务的基础上，迅速组织灾情综合信息研究，科学合理计划安排工作，确保相关准备工作有条不紊开展。

2.2 启动应急响应

部队接受上级、当地人民政府发布的灾情预警信息或者直接受领任务后，根据上级命令指示或者规定的指挥权限，启动应急响应。指挥的主要工作有：指挥员及其指挥机关应当全面掌握灾害基本情况，了解上级意图、本级任务、出动兵力数量，启动应急预案，同时向所属任务部（分）队下达预先号令，视情开设专项指挥机构；根据上级指示，派出人员参加国家或者地方联合指挥机构工作，不间断地掌握、报告和处置情况；启动指挥信息系统，组织应急指挥通信，沟通军地联络，加强信息资源共享；指挥事发地区就近部（分）队进行先期处置、展开救援，同时组织后续兵力投送；周密组织指导后续部队做好抢险救灾行动的准备，补充应急装备物资器材，向事发地区派出指挥协调组、组织专家参与决策咨询和技术指导。

2.3 组织处置行动

部（分）队到达任务地区后，指挥员及其指挥机关应根据联合指挥机构（部）或上级指挥机构赋予的任务和灾情实际，在先期处置基础上，组织部队迅速展开应急救援和处置活动，有序展开抢险救灾行动，全力控制局势，最大限度地减少事故灾害的危害和影响[4]。组织指导部（分）队救援力量按照到位一批展开一批的方法，边展开边调整边完善。要实时掌控行动进程，重点掌握灾害的危害强度、发展的趋势及可能造成的次生灾害或衍生灾害，有预见性地采取有效的应对措施。要及时修订行动决心，密切关注灾情的发展及抢险救灾行动的进程，适时与地方党委和政府、现场联合指挥机构协商，确定下一步的行动方案。适时转换行动重心，及时变换救援手段，科学调整兵力部署、物资器材，使抢险救灾行动始终保持有序、高效的状态。指挥机构要及时收集、统计抢险救灾战况，并定时上报有关情况，重要情况要及时报告。

2.4 组织协同和保障

在部队展开救灾行动的同时，指挥员及其指挥机关应根据救灾行动的需要，紧急组织各种协同和保障。周密组织任务部队之间的协同，加强与中央和国家机关，以及地方党委和政府的协调，密切与国家和地方应急专业力量、社会力量协调配合。搞好救灾装备器材保障、救灾物资保障、医疗保障和通信联络保障，力争实现军地结合，内外一体，以部（分）队自身的保障体系为基本依托，积极争取地方党委和政府的密切配合，做到边行动、边保障、边完善。加强思想政治工作和媒体管控，组织情报、通信、交通、气象水文、测绘导航和后勤、装备等各项应急保障。

2.5 组织善后工作

灾情得到初步控制后，根据上级指令视情终止应急响应，维护社会秩序。需要长期驻守时，应视情调整兵力部署，适时组织换班和转换工作重点。受领灾后恢复重建任务后，应派出充足兵力、合理编配人员，帮助灾区群众做好卫生防疫、恢复生产和生活、重建家园工作，使灾区尽快恢复正常生产和生活秩序。接到组织任务交接、撤离归建命令后，指挥员及其指挥机关要对救灾区域内的重要目标、危险区域、救灾物资，及时移交地方有关部门，并办理交接手续，组织检查部队遵守群众纪律情况，做好群众工作。组织部队按规定的时间、顺序、路线、到达的位置及时限严密组织撤离。部队归建后，及时补充装备物资器材，做好总结表彰等工作。

3 组织指挥应把握的问题

组织指挥军队遂行抢险救灾任务，要根据灾害种类、规模、性质、特点等灵活把握，科学决策，充分考虑各种因素，有的放矢，使抢险救灾力量运用效益最大化，实现任务的高质量完成。

3.1 充分准备，快速反应

事先对各类自然灾害、事故灾难进行科学的研判，并制定科学的处置预案，是实施正确指挥的重要保证。指挥员及其指挥机关必须科学认识各类自然灾害、事故灾难，制定行动预案。一是预测要科学，要从最困难、最复杂的情况出发，要立足复杂局面、穷尽一切可能，充分预想各种情况，确保情况预想、力量编成、处置办法、保障手段实在可靠，综合制定筹划各种应对措施。二是预案制定要细，逐级细化任务、兵力编成、处置手段，将人员编配和装备携带精确到最小作战单元、各个行动要素、每个具体点位，切实增强方案的实用性操作性。三是方案衔接要紧，做好军地救援预案的衔接协调，逐层对接细化，切实构建起纵向贯通、左右衔接、系统配套的应急救援行动方案体系。四是方案演练要勤，经常组织部队学方案、研方案、演方案，进行救援方案的联训联演，倒逼方案完善，引导部队熟悉方案，关键时刻能够依案而行。

3.2 准确研判，科学用兵

抢险救灾行动中，要紧紧把握其特点规律，准确研判形势，进行科学施救。指挥员在指挥决策时，必须依据事故灾害具体情况、参与处置的力量状况和事发现场的社情、地形、天候等客观条件，充分发挥主观能动性，进行精心谋划。一是要强化灾情搜集研判，提高对各类信息的快速获取和高效分析能力，充分运用云计算、大数据和人工智能技术，以高分辨率遥感影象、高精度定位信息和基础地理信息为支撑，建立起信息采集处理、分析研判的指挥控制平台，提升研判决策的正确性，为科学决策部署提供切实可靠的依据。二是重视专业力量和专家作用，要从人员密集型救援向技术密集型救援转变，坚决改变人海战术的传统救援模式，形成救援决策前，要认真听取专家的意见，采用科学的态度，确保救援效果。三是合理运用兵力，要坚持就近用兵、量需用兵、专业用兵、接力用兵，按照“先近后远、梯次投入”的原则，按“突击队—预备队”顺序，合理确定投入专业力量，把有限的专业力量运用到最关键的地方，使参战官兵始终精力旺盛，保持行动的连续性。

3.3 掌控关节，高效指挥

准确掌握组织指挥关键环节，正确把握重心和关节点，是取得抢险救灾行动的主动权、实现抢险救灾行动胜利的重要保证[5]。指挥员及其指挥机关必须强化重心意识，善于掌握并围绕关节点实施指挥控制，发现并抓住主要矛盾，及时确定重心和关节点。在救援初期，重心是筹划处置行动，关节点是快速到位。指挥员首先要快速收集、分析判断灾害情况，快速了解事故灾害的相关信息，快速定下救援决心，快速组织部（分）队展开先期行动，保证快速投入救灾处置行动。救援行动中，重心是各种力量的投入使用和科学编组，关节点是各种力量的出动时机。要根据救灾进展情况，因情制变，增强行动的针对性和有效性。要及时对接地方政府，要依托军地联合救灾指挥部，通过会商、热线电话、派设联络员等方式，及时与地方政府做好工作协调衔接，积极提出意见建议，为高效完成抢险救灾任务当好得力助手。要理顺军队内部救援指挥关系，根据战区主战的原则，要建立依托属地战区的军内指挥体系，统筹军队各种抢险救灾力量的运用。要与地方救援力量搞好协同，在抢险救灾中要强化主动协调的意识，发挥其优势特长，争取合力抢险救灾，形成相互支援、密切协同、优势互补的救援态势。

3.4 区分态势，活用模式

由于重大灾害事故救援行动指挥范围广，指挥跨度大，行动单元多，指挥层级多样，且任务有可能会出现变化，不确定性较大，部队行动应有较大的自主权。在指挥控制模式上，要区分现场态势，采取灵活多样指挥模式，切实提高组织指挥质量和效益。一是要集中指挥与分散指挥相结合，要把握好指挥职权集中与分散的尺度，同一区域、多个单位遂行同一救援行动时，通常采取集中指挥。如果环境复杂、任务不同时，可采取分散式指挥。既要防止集中指挥事事包办，又要克服分散指挥时的行动失控。二是按级指挥与越级指挥相结合，当任务紧急、关系重大的行动时，为确保快速控制局势，可根据突发事件处置需要，打破常规，实施越级指挥。越级指挥时，指挥员应将自己的意图和越级指挥的内容及时告知被越级指挥者的上级指挥员，使其了解基本情况。运用越级指挥方式时要把握重大和关键的抢险救灾问题，减少越级指挥的频率。三是计划控制与临机控制相结合，当现场态势与预想态势偏差较大、部署临时调整、支援方式改变、力量任务临时转换、发生其他重大突发情况时，指挥机构应临时下达调控指令，临机权变、实时控制，实施精确指挥，高效完成任务。

4 结语

军队抢险救灾任务特殊、形式多样、情况复杂，指挥员及其指挥机构必须牢固树立“人民至上，生命至上”的理念，坚持“统一指挥、快速反应、科学施救、连续突击、密切协同”的原则，准确掌握灾情，统筹调配力量，灵活采取方式手段，简化指挥流程，集中兵力保障重点，科学行动、专业处置、技术主导，确保抢险救灾任务的圆满完成，为保护人民群众的生命财产安全做贡献。