加快构建政府主导的应急物流体系

魏耀聪 倪景玉 黄定政

2020 年9 月，习近平总书记在中央财经委员会第八次会议上强调，要认真研究应对新冠肺炎疫情的经验，加快建立储备充足、反应迅速、抗冲击能力强的应急物流体系。国家标准GB/T18354-2006《物流术语》将“应急物流”定义为：针对可能出现的突发事件已做好预案，并在事件发生时能够迅速付诸实施的物流活动[1]。应急物流体系是围绕快速高效的保障目标，由组织机构、物流企业和人员、技术装备、应急物资、信息管理、软硬件基础设施以及法律、法规、政策等因素共同构成的特殊物流系统。

从2003 年“非典”到2008 年汶川地震，人们逐步加深对应急物流的认识。国务院在2009 年《物流业调整和振兴规划》和2014 年《物流业发展中长期规划（2014-2020 年）》两个规划中，都将“应急物流”列入了重点工程，在很大程度上促进了应急物流的建设和发展。但总的来看，应急物流体系建设仍停留在理论层面、规划层面。特别是我国应急物流资源分散在各级政府部门，客观上存在多部门和各级政府职能分割、组织化程度较低、资源配置效率不高的问题。这也导致在2020 年新冠疫情阻击战中，应急物流暴露出组织无序、信息不对称、层层设卡、多次倒运等矛盾问题，亟待政府运用系统理论，对应急物流资源力量进行科学规划、优化配置和统筹使用，集成物流功能环节，重组物流管理运作，有效提高应急物流效率。

1 构建政府主导的应急物流体系的重大意义

1.1 有利于集中领导国家应急物流体系建设

应急物流体系在应急条件下提供物资供应保障方面的安全保障和社会保险，防范、控制和减小可能的风险，能够起到为国家经济社会发展保驾护航的重要作用。各级政府在系统整合资源、一体化运作等方面具有天然的优势，能够促使物流要素高度集成、环节融合衔接、集约性能显著提高，有效推动应急物流体系的建设和发展。因此，构建应急物流体系，必须发挥政府的主体作用，科学规划政府主导的应急物流体系，调动各方力量推动应急物流体系建设，为有效应对突发事件提供强有力的物流保障。

1.2 有利于精准调配全国优势物流资源

我国拥有丰富的社会物流资源。2019 年，全国社会物流总额139.5 万亿元，全国物流企业大约40 万家，从业人员超过5000 万人。但这些物流企业质量参差不齐，在基础设施、内部管理、产业组织、物流人才等方面差异性较大，与应急物流保障要求有一定距离，社会物流企业难以直接调用应对突发事件。由政府主导构建应急物流体系，按照全国一盘棋的建设思路，能够最大限度优化整合社会应急物流资源，依托优质物流企业组建应急物流专业保障力量，弥补自建应急物流体系的固有不足和缺陷。另外，国家在需要时可以统一协调军队物流资源，实现军地应急物流保障优势互补，达成双方的高度统一、相互融合。

1.3 有利于提高应对突发事件的能力

近年来，我国进入到突发事件的“高发期”，自然灾害、安全生产、环境污染等各种诱因广泛存在，总体上呈现出多发、易发、频发的态势。这些突发事件危害范围大、危害程度高、危害后果严重，往往需要举全国之力积极应对处置。而加强应急物流建设，提高应急管理能力，是做好应对突发事件的重要手段[2]。但从抗击新冠疫情应急物流保障看，我国的应急物流保障在建设管理、指挥调度、物流通道等存在短板弱项，难以满足应对突发公共事件的需要。为此，必须积极推进政府主导的应急物流体系建设，大力增强应急物流保障能力，为有效应对突发公共事件奠定坚实的物质基础。

1.4 有利于靠前储备应急物流能力

发挥政府建设应急物流体系的主体作用，负责应急物流体系建设，有利于在恶劣复杂的环境条件下，根据不同地区可能发生灾害的类型、烈度等实际情况，科学预测应急物流保障需求，统筹应急生产、流通、运输和物流企业能力建设，靠前储备应急物流能力，为突发事件处置提供数量充足、高效可靠的物质基础条件，有效保障应对突发公共事件的物资需求。特别是以政府为主导选择，培育一批具有应急能力的物流企业，出台整合社会资源优惠政策，促进国有大型物流企业在原有业务基础上继续整合内部资源，建立骨干应急物流力量，逐步形成完备的战略物流保障能力。

2 在抗击新冠疫情中应急物流保障存在的主要问题

2.1 缺乏全国一盘棋的有力领导机构

应急物流往往是跨区域、跨国境的物资筹措、运输、配送活动，涉及多个层级、多个部门。在这次抗击新冠疫情初期，出现支援疫区的货车司机被隔离造成运力减少、道路层层设卡增加运输时间、办理通行证的过程耽误运输效率、大车司机因是湖北籍在高速路上居无定所，这些都大大影响了应急物流高效流动[3]。出现这些现象的深层次原因是缺乏有力的应急物流领导机构。2018 年，国家组建应急管理部，主要职能是健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源。然而，应急管理部没有设立专门的应急物流管理部门，相应职能无法有效落地实施，应急物流体系缺乏强有力的组织领导。另一方面，国家发展和改革委员会、交通运输部、商务部作为统筹全国物资采购、储备、运输工作的部门，在应急保障链条上各司其职、相对隔离，缺少强有力的应急物资统筹协调指挥机构，使得多部门、多层级、多机构调动物流资源、规划运力、开辟应急绿色通道等职能作用在一定程度上发挥不够明显，影响和制约了应急物资保障的精准性、高效性和快速性。

2.2 缺乏高效的应急物流组织预案

突发事件发生突然、准备时间短、不确定因素多。应对突发事件最有效的手段就是做好充分准备，针对可能发生的突发事件，制定高效的应急物流组织预案。当然，准备的过程是长期的、艰苦的，甚至大部分准备，可能备而不用。但只有充分的备而不用，才能高效保障可能发生的突发事件，才能将人民和国家损失降到最低。在2003 年经过“非典”之后，我国实施了国家级、省级、市级、县（区）级4 级应急预案体系，先后颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》等一系列预案，基本构建了一个总体预案、多个专项预案的应对突发公共事件预案体系。但总体来看，预案的内容大多重在突发事件应对措施的组织实施，对应急物流组织预案还不够完善、不尽详细，存在较多的空白区；有的应急物流保障预案可操作性较差，尚未组织物流企业进行充分的演练。这次新冠疫情爆发后，暴露出物流企业动员、交通保障、绿色通道、设施设备加改装、补偿政策等方面的预案均不够充分，还不能全面落实主体责任，使得应急物流保障效果大打折扣。

2.3 缺乏多部门联合部署的协调机制

应急物流保障涉及物资采购、物资储备、运输配送、物流园区等多个行业，需要建立多部门联合部署的协调机制，统筹调度人力、物力、财力，统筹安排物资储备筹措、交通运输组织实施、物流作业场地规划使用，发挥出整体协作的优点，打通应急物流保障通道。相比2003 年抗击“非典”，此次抗击新冠疫情对应急物流的需求呈现倍数增长。应急物流作为保障打赢新冠疫情阻击战的核心能力之一，在保障医疗物资、生活物资支援湖北，促进各地企业复工复产，恢复经济社会正常运转，以及保障民生的城市无接触配送等方面，都发挥了巨大的作用。从2020 年1 月30 日以来，国务院办公厅、交通运输部、国家卫生健康委、公安部三令五申，要求保持公路交通顺畅、方便应急运输车辆通行证办理、不对应急运输保障人员实行隔离。但是，仍有部分省市存在设卡设障、关停物流场地等问题。这些问题出现的原因是应急物流组织条块分割、多头管理，缺乏多部门联合部署、整体联动的协调机制。

2.4 缺乏鼓励指导物流企业的具体政策

在应对新冠疫情战役中，邮政、顺丰、中通、圆通等大型物流企业第一时间开通战“疫”保障绿色通道,积极参与疫情的应急物流保障，检验了物流企业的快速反应能力，更树立了企业形象。但物流企业是独立的经济组织，是以追求经济利益为目的，各级政府、部门在运用物流企业时必须遵循市场经济规律，而不能仅仅是号召物流企业积极参与抗击新冠疫情应急物流保障。参与战“疫”物流保障的企业面临着人员工资提高、正常市场合同违约、第三方车辆紧缺等风险因素，亟待各级政府制订相关制度措施确保物流企业的经济利益，建立相应的补偿制度和补偿标准，激励引导物流企业投身应急物流保障。

2.5 缺乏供需透明的数据服务平台

总体来看，抗击新冠疫情应急物流保障，供需双方的信息不透明，缺乏有效的信息资源支持。各级政府、部门不清楚物流企业、物流园区详细资源和能力底数，满腔热血的物流企业也不了解疫区物流需求，给应急物流保障带来极大困难。2003 年“非典”之后，国家相关部门组织了应急平台的研发和推广，要求预测预警和指挥调度，要与物资保障融为一体，已经具备了应急物流协调指挥的部分功能。但应急物流信息化缺乏顶层设计统筹，缺乏统一的应急物流资源信息共享和发布平台，导致供需信息传递渠道不通畅，各级政府应急指挥机构无法准确掌握突发事件的物流需求及应急物流的运作情况，影响和制约了突发事件应急物流保障效率和效益。

3 构建政府主导的应急物流体系的主要措施

3.1 建立平急结合的物流行业管理体制

在国家层面，物流企业经营物流业务的营业执照由工商行政管理部门办理，企业从事快递业务的经营许可证由邮政管理部门办理，道路运输业务经营许可证由道路运输、水路运输、航空运输等各行业主管部门负责。中国物流和采购联合会作为行业协会对物流企业发展进行指导。物流企业资质审查和认证尚无统一归口管理的国家机关部门。为解决应急物流分头建设、各部委分头负责造成的重复投入、力量分散等问题，按照建用分离原则，可由交通运输部牵头，建立平急结合的物流管理体制。具体而言，可以分为国家、省、市、县四级应急物流管理体系，并将四级应急物流管理体系联网，建成全国性的应急物流管理体系。一旦发生地区性的突发事件，由该地区的应急指挥机构负责应急物流体系的指挥协调工作；遇到全国性或跨地区的重大突发事件，则由国家应急指挥机构负责应急物流体系的指挥协调工作。

3.2 研发国家应急物流服务调运平台

由交通运输部牵头组织建立上下贯通、左右衔接、军地一体的国家应急物流服务调运平台。主要实现以下几个功能：一是应急物流信息数据库。详细登录全国各类应急物资储备的品种、数量和分布情况，公路、铁路运输信息和航空货运信息，物流企业、物流人才等详细信息，并定期进行更新。二是应急物流供需信息发布。应急物流需求方能准确、及时发布应急物流需求信息，或在平台寻找合适企业承担应急物流保障。三是应急物流调运。各级应急指挥机构会同交通运输部门，制订各地区的应急物流保障预案，建立应急物流专业保障队伍。一旦爆发突发事件，应急指挥机构可以通过平台指挥物资的筹措、运输、配送，实现应急物资的快速配送，为应急物流管理指挥提供有力的信息支持。四是应急物流保障动态监控。平台能够综合呈现或者分类显示地理信息、资源分布、物流通道、应急力量等方面的翔实信息，实时监控应急物流过程，做好应急物流保障状态可视、可控、可共享，实现全国应急物流保障状态“一张图”。

3.3 健全应急物流政策、标准和制度

国家发展和改革委员会会同交通运输部、应急管理部加紧制定国家应急物流管理法规，除了明确工作机制、指挥机构、责权划分、经费来源等，还应体现以下内容：一是要充分吸纳军地物流要素。明确军事物流、社会物流在应急物流保障中的地位作用和职责任务，明确各方使用国家和地方物流资源的方式和程序等。二是要突出导向性。虽然《物权法》和《突发事件应对法》等一系列法律法规和规章制度都对动员征用的经济补偿有明文规定，但由于缺乏规范化程序和补偿资金来源，事后结算面临很多棘手问题，在应急物流资源的动员征用中还存在一定程度的消极懈怠情绪。所以，要通过明确物流资源使用补偿方法和标准等，引导物流企业参与到应急物流准备和保障实践中。三是制订操作性强的应急物流保障预案。各级应急指挥机构要会同交通运输部门健全公共卫生、事故灾害、自然灾害、社会安全等各类应急物流保障预案。一方面要全面论证各类预案，在演练中建立健全物流动员预案、快速投送预案、机动保障预案、物流指挥编组预案等。通过设计不同的应急物流任务及实际需求,对各类物流力量可能采取的保障方式、保障方向和物流保障方案进行论证,并使政府应急物流保障预案和各方物流力量行动预案相衔接、相协调，上下级间预案相一致，各部门间预案相配套。另一方面，要深化细化各类预案，提高可操作性。对应急物资的品种、数量、性质，应急运载工具可能的数量、类型、来源、动员集结办法，装卸载设施设备数量、技术性能，物资装备的装载方法，各种运输方式的衔接方法，各类物资优先次序的不同排序，物资的接收、保管、发放渠道等一系列问题，都要形成一系列的规范说明和操作手册。

3.4 建立国家应急物流协调机制

由国家发展和改革委员会牵头建立国家应急物流协调机制，以应急物流体系建设为切入点，进一步理顺国家发展和改革委员会与交通运输部、商务部工作机制，明晰职责任务，搞好分工协作，形成建设合力。进一步明确应急指挥机构与交通运输部门指挥协同方式，避免职责不清。进一步调整优化铁路、水路、航空、公路、快递邮政等行业管理部门的工作机制和业务流程，建立交通运输部门集中统管，相关业务部门分工协作的运行机制，加大应急物流资源统建力度，理顺应急物流申请使用渠道，加强运力统筹协调。只有建立高效顺畅的国家应急物流指挥协调机制，才能真正实现国家应急物流体系的无缝衔接。

3.5 加快特种应急物流装备建设

近几年抗击自然灾害的实践, 已经暴露出应急物资配送能力上的欠缺，此次抗击新冠疫情，急需无人化、无接触、保障快的运输平台支撑应急物流。国家要加快特种应急物流装备建设，一是要加紧发展运输直升机、运输机等大中型物流装备，鼓励大型物流企业建设国际货运网，提高远程大吨位战略配送能力；二是重视无人化物流装备的研发。军地联合加大无人运输机、无人运输直升机、小型无人机以及探路器等军地通用的无人装备的研发力度，提高应急物流装备的复杂环境适应能力；三是将应急物流相适应的包装装备、装卸搬运装备、维护保养装备、仓储保管装备和信息化装备等纳入应急物流装备体制，全面推广标准化的特种应急物流装备设备、工具器具等，提高应急物流装备的标准化程度。