长三角一体化发展中的沪苏特别合作

张学良 吴胜男

(上海财经大学 城市与区域科学学院，上海 200433)

一、引言

新一轮全球经济的周期性调整和国家利益博弈日趋复杂，推动着世界经济版图和产业格局重塑。伴随全球科技创新和产业变革进入新时期，高端化、智能化、绿色化、低碳化、服务化等成为主要发展导向，特别是互联网、云计算、3D打印、新能源技术不同程度突破，新产业、新业态、新模式不断涌现，既为我国调结构、促转型提供了机遇，也对深度改革、提升国际竞争力形成了挑战。我国经济在经历40年的高速增长之后，告别高增长进入高质量发展阶段。进入新发展阶段，一个重要的方面就是将经济社会发展的重点转向开拓内需市场的潜力，通过加强区域之间的开放合作、协调发展来优化资源空间配置，从而释放经济增长新动能。必须适应形势变化构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

作为区域一体化发展的重要载体，由地域上相近的不同规模和功能的多个城市聚合而成的城市群逐渐成为我国区域发展的主要空间组织形式，其体现了生产从“企业聚集”到“产业聚集”再到“城市聚集”的延伸，能够实现要素在更大范围城市体系内的集聚、流动与整合。同属于长江三角洲地区的上海、苏州两地(以下简称“沪苏”)，虽行政分属，但地理相邻、经济相关、文化相亲，在历史发展过程中就以良好的竞合关系实现了互利互惠的共荣发展。其内在的理论逻辑在于，城市间的一体化发展能够形成彼此互为溢出的空间正外部性，从而经济主体不仅会享受到本地区集聚的好处，还可以获得其他城市的市场和技术外部性，产生“1+1>2”的更强的空间溢出效应。[1]沪苏合作实际上就蕴含着以一体化实现高质量发展内在动力的运行机制，通过跨越行政壁垒，在更大的市场范围内优化经济活动空间分布，能够提高资源配置效率，促进技术溢出和科技创新，最终释放经济增长新动能。

在我国全面建设社会主义现代化国家新征程即将开启、向着第二个百年奋斗目标进军之际，沪苏两地要强强联合，更加紧密合作，以长三角生态绿色一体化发展示范区(以下简称“一体化示范区”)为抓手，唱好“新双城记”，以高水平开放、高质量发展、高品质生活、高效能治理为目标，更大力度谋划改革、鼓励创新，一同建设成为长江三角洲地区探索形成新发展格局路径的先行者、长江经济带联结“双循环”主动脉的关键节点、向世界展示社会主义现代化“强富美高”新图景的“最美窗口”，在推动长江三角洲地区迈向世界级城市群的进程中实现率先作为。

二、于“四个放在”中认识沪苏关系

(一)放在国家要求下

改革开放以来，中国经济取得奇迹式增长，实现了从“无”到“有”的转变。随着中国特色社会主义发展进入新时代，传统的主要依靠要素投入的粗放型增长模式要向依靠效率提升的更高质量的发展模式转变，要实现从“有”到“好”的进一步提升。与此同时，国际经济、科技、文化、安全、政治格局发生深刻调整，国际环境日趋复杂。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，于危机中育先机、于变局中开新局，一方面要通过“走出去”和“引进来”进一步扩大对外开放，另一方面则要依托区域合作和协调发展实现内需扩张。

十八大以来，在继续贯彻区域发展总体战略的同时，适应新的形势要求，党中央先后提出推进“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化等重大战略，区域协调发展空间格局不断优化。继2018年长三角一体化发展上升为国家战略后，2019年《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》的批复和《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的出台，使得长江三角洲地区再次成为全国改革新高地。作为最有条件率先实现现代化和一体化的地区之一，长江三角洲地区既肩负着打造强劲活跃增长极的战略使命，也肩负着同其他国家战略相互配合，完善中国改革开放空间布局，形成扩大内需战略攻坚点的责任与担当。2020年8月，习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上进一步强调，要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词，积极探索形成新发展格局的路径，推动长三角一体化发展不断取得成效。(1)《习近平主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会并发表重要讲话》，新华网：http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-08/22/c_1126399990.htm.

长江三角洲地区更高质量一体化发展的关键在于打破行政壁垒，促进要素自由流动和优化配置，以一体化为路径，寻找内生发展新动能。但是当前在长江三角洲全域范围内全面铺开具有一定难度，为此，上海和苏州要率先作为，突破行政边界，合力打造“沪苏特别合作”，在长江三角洲地区范围内充分发挥先导和示范作用。沪苏两地小尺度、更精准的跨区域合作不仅体现了区域发展战略因地制宜和分类指导的原则，更有利于在沪苏合作的坚实基础之上，改革创新，率先探索形成区域合作的新形式和新举措，建立可复制、可推广、较为完善的一体化发展机制体制。

(二)放在历史维度间

历史上，沪苏两地就是相对完整的经济区域，地域相连、人缘相亲、经济相融、文化相通，如以区际联系追溯“一体化”的起源，长江三角洲地区算得上是起步最早的地区之一，而沪苏两地则积淀了一体化发展深厚的历史渊源。

作为江南文化的发源地，长江三角洲地区历史上经济富庶、文化昌隆，东晋以来经历了长江、大运河、钱塘江、太湖、东海的“江河江湖海”五个时代，随着这五个时代的变迁，长江三角洲地区经济重心不断转移，并在不同历史时期至少有南京、扬州、杭州、苏州、上海这五个城市成为长江三角洲地区的经济、文化中心。[2]以江南为代表的历史的传承，包括财富的传承，文化的传承，从商精神的传承，商业文明的传承都汇聚于此。特别是在元、明、清三朝，随着中国经济重心的南移，江南地区的商品经济发展到王朝时期的顶峰，商品经济的发达带来了商业资本的繁荣，进一步促进了江南地区人口的集聚，使得江南地区逐渐成为中国经济、文化最为发达的地带。明清两朝的苏州，则是公认的辉煌灿烂时期，凭借农业的坚实基础、发达的手工业和商业以及内河运输的突出优势，苏州的政治、经济、文化空前地鼎盛发达，成为江南地区的中心城市。而公元1292年始设立的上海县，虽然坐拥地处长江入海口，既可作河港、又可作海港的区位优势，但当时自给自足的经济体系中对外贸易严重闭塞，导致上海发展缓慢。因此，当时的苏州成为了上海的“向往”。

1843年上海开埠以来，上海以其区位优势积极参与国际大循环，通过大量开展对外贸易，学习和吸收先进的科学技术和西方文化，形成了新的生产力，与处于封建时代生产力水平的苏州形成了鲜明对比。以1844—1849年中英贸易为例，仅上海一个口岸的进出口货值就从99万英镑提升至241万英镑，占中英贸易总货值的35.8%。[3]至1862年，上海进出口贸易货值总额几乎达到开埠前30倍，1864—1904年间，上海对外贸易总值长期维持在全国50%的水平。[4]由此，上海的民族工业、交通运输、邮电通信、金融行业等都得到迅速发展。上海不仅成了整个江南地区的中心城市，还成为了长江三角洲地区连接国内国外两大市场的枢纽[5]，全国对外贸易的“心脏”。到民国时期，上海甚至发展成为远东第一大都市。上海的崛起，使得其与苏州原先跟随者和引领者的地位发生扭转，素有“富甲天下、人间天堂”之称的苏州，在资本主义近代工业的发展中渐渐落伍，被上海跃居之上，苏州渐渐被称为“小上海”。

改革开放特别是1990年上海浦东开发以来，上海再度崛起，成为长三角乃至全国的经济中心。20世纪90年代苏州高新区和工业园区的设立，表明苏州凭借最靠近上海的区位优势，主动接受上海辐射，积极发展外向型经济，通过先进制造业基地的定位，与上海错位发展，形成了日益密切的经济联系，建立了良好的竞合关系。现如今，上海仍是我国对内与对外开放的门户窗口，而苏州也成为我国社会主义现代化建设的前沿阵地，两地稳居地区生产总值“万亿俱乐部”、全国十强城市行列，成为“大上海”“强苏州”。

(三)放在国际比较中

从世界级城市群发展进程来看，从欧洲兴起的第一次工业革命首先孕育了以伦敦为中心的英国中南部城市群。随后，法国、德国、比利时等国家相继完成工业化，工业与海外贸易的快速发展进一步带动西欧各国城市化进程，跨越多个国家的欧洲西北部城市群遂逐渐兴起。19世纪末20世纪初，世界经济中心开始由欧洲转向北美洲，美国逐渐成为全球的经济中心，形成了北美五大湖城市群与美国大西洋沿岸城市群两大世界级城市群。到第二次世界大战以后，19世纪60年代初期，日本太平洋沿岸带状工业地带成为“世界工厂”，日本太平洋沿岸城市群也成为世界第五大城市群。[6]由此，日本、韩国、中国先后成为发展最快的经济体，带动亚太地区经济一体化进程不断推进，使得全球经济的中心开始逐渐向亚洲转移。但实际上，在很长的一段历史时间内，长江三角洲所在的江南地区已经是一个世界级的经济区域。无论是人口出生率、死亡率还是农业、农产品市场、生产力发展、市场经济等方面，中国均未落后于西欧，也是世界经济的中心之一。[7]因此，如今长江三角洲地区加快建设第六大世界级城市群，有其历史必然性和空间演化逻辑，可以理解为是一种复兴，或者是一种回归。[2]

从经济总量上看，长江三角洲地区总面积35.9万平方千米，2019年实现GDP约3.4万亿美元，若将其看作独立的经济体，可以排到全球第5位，经济体量与德国相当，远超印度。上海则实现GDP约5 531亿美元，全球排名第22位，与波兰、泰国等相当，苏州GDP也可在全球排至第42位，将沪苏两市相加，GDP可达8 319亿美元，在国际上可排至第18位，接近荷兰的水平，体现出强劲的全球竞争力。(2)世界各国GDP数据来源于世界银行官方统计：https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?most_recent_value_desc=true&view=chart.但从人均视角，长江三角洲地区人均GDP 1.4万美元，远低于其他先进城市群5万美元的人均水平，虽然苏州人均GDP高于上海，达到2.6万美元，但是跟全球先发地区相比，仍存在“不强”“不聚”等问题。[7]若以长江三角洲地区2035年建设成为世界级城市群为期，人均生产总值达到世界先进城市群2010年的水平，长江三角洲地区GDP需实现到10万亿美元的跨越。因此，未来持续推进城镇化进程、提升城市群集聚水平、改善劳动力空间配置、促进技术进步和产业升级，进一步培育长江三角洲地区参与国际合作和竞争的新优势，是沪苏两市共同的责任与担当。

(四)放在现实基础上

伴随长江三角洲地区不断发育和完善，区域统一市场逐步建立，沪苏两地贸易成本不断降低，经济联系日益紧密，要素和资源在市场规律下的自由流动与优化配置带来了城市产业和职能的重新配置与分工，两地逐渐形成了“你中有我、我中有你”的良好竞合关系，在经济活力、高铁联通、协同创新等多个方面成了全国城市合作的标杆。

1.经济活力

夜间灯光数据是衡量城市经济活力的重要指标，不仅可以不受人为因素干扰，反映空间中真实的经济活动，还涵盖了交通道路、居民地等与人口、城市密切相关的综合信息。[9]本文所使用的VIIRS/DNB夜间灯光遥感数据来源于美国国家海洋和大气管理局(National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA)下属的美国国家地球物理数据中心(National Geophysical Data Center，NGDC)，在经ArcGis处理后可得长江三角洲地区的夜间灯光分布图，如图1所示。基于2014年和2018年长江三角洲地区夜间灯光空间分布图可以发现，大部分地级市的经济活动多集中于市中心，呈现出点状集聚特征。随着时间的推移，大多数城市灯光亮度逐渐增强，高DN值覆盖区面积显著增大，表明城市经济活力逐渐提升。而上海、南京、杭州、苏州、无锡、宁波等长江三角洲地区中心城市之间呈现出夜间灯光连绵成片的发展态势，“Z”字型空间结构特征显著，特别是上海和苏州两个城市，不仅灯光亮度较高、经济活力显著，而且灯光已跨越行政边界、连成一片，基本实现了同城化发展。对于同样毗邻上海的嘉兴市而言，其不仅高亮度灯光覆盖范围远不及苏州市，城市活力不足，且其与上海之间存在明显的行政边界，DN值呈现出由城市中心向边界区递减的特征。由此可见，沪苏两地跨区合作不仅拥有深厚的历史渊源，更有坚实的现实基础，这为沪苏深化特别合作奠定了基石。

图1 2014年和2018年上长江三角洲地区夜间灯光空间分布

2.高铁联通

长江三角洲地区的一体化发展需依托于交通基础设施的互联互通，特别是便捷高效的高铁网络。纵横高铁线路的建设，不仅使得长江三角洲地区铁路营运能力得以改善，而且高铁以高效、快捷的速度优势使得城市间时空距离大大缩短、经济联系日益紧密。目前，长江三角洲地区已基本形成以中心城市为主要资源配置节点向外辐射的较为密集的一体化高铁网络，上海、南京、杭州、苏州等国家中心城市和区域中心城市“一日生活圈”、“一小时通勤圈”范围大幅扩大。基于百度地图和12306网站，本文搜索整理了上海大都市圈九个城市两两之间的地理距离、高铁最短时间距离以及高铁运营班次数据。分析发现，上海作为都市圈中心城市，其在高铁网络中的核心节点作用较为突出。重点关注沪苏两地高铁通达性情况，可以发现，在上海大都市圈外围8个城市中，苏州与上海的地理距离和时间距离均最近，沪苏两地之间每天有近200班动车与高铁往返，最短时间仅需21分钟，在早、晚班高峰期间约每4分钟就有一个班次，以高铁通勤、“打高铁”上班，在沪苏两地成为可能。在此基础上，沪苏两地正积极对接构建多层次轨道交通对接体系，以期通过轨道网络化互联互通更好支撑沪苏同城化发展。

3.协同创新

新一轮科技革命和产业变革深入发展，前沿引领技术和颠覆性技术正在塑造新的经济形态，因此，必须将科技创新作为引领发展的第一动力和推动高质量发展的战略支撑。长江三角洲地区作为中国科技资源最为富集的区域之一，为避免科技研发项目重复建设、产业技术恶性竞争、促进协同创新，该地区较早就积极探索建立了多种科技创新合作路径，包括确立长三角区域创新体系建设联席会议制度、长三角知识产权工作联席会议制度、成立长三角地区科技中介战略联盟、出台《长三角科技合作三年行动计划(2008—2011)》、签署《长三角科技资源共享服务平台共建协议书》、探索长三角创新券通兑新方案等。现阶段，长江三角洲地区城市间协同创新取得显著成效，区域创新共同体初现雏形。

本文进一步基于国家知识产权局专利申请数据，得到2019年长江三角洲地区各地级市与上海专利合作申请情况，以反映城市之间的协同创新水平，结果如图2所示。与上海联合申请专利排名前十位的城市分别为：南京、苏州、常州、南通、宁波、杭州、无锡、徐州、合肥、芜湖。可以发现，上海的创新合作主要集中在与南京、杭州、合肥等省会城市，苏州、宁波等重要节点城市，以及毗邻上海的南通、常州等城市。鉴于南京高校、科研院所数量众多，而苏州仅次于南京在与上海的专利合作中位居第二，表明沪苏两地在创新合作方面同样保持着较为密切的联系。据统计，长江三角洲地区首个两地共建的上海苏州科技资源开放共享与协同发展服务平台自2018年底启动以来，约有1 800家苏州企业共享使用上海65家服务机构的近540台/套大型科学仪器，共享服务机时14.2万小时，服务金额约4 600万元(3)数据来源：http://www.shkjdw.gov.cn/c/2019-08-08/517170.shtml.，可见沪苏两地已经迈出了科技资源深度融合、开放共享的重要步伐。

图2 长江三角洲地区各地级市与上海专利合作申请数排名

三、沪苏特别合作引领长三角一体化高质量发展的路径举措

面对发展新阶段、贯彻新理念、形成新格局，长三角一体化高质量发展应以一体化为路径，寻找内生发展新动能，促进市场潜能发挥与效率改善。“一体化”和“高质量”既密切相关，又有所区别，高质量发展可以说是“目标”，或者说是“结果”，其更多反映区域发展的“状态”，而一体化则是一种“手段”，其反映的是城市间的“关系”，一体化实际上蕴含着高质量发展的内在动力。[9]唱好沪苏“新双城记”，向着社会主义现代化的“最美窗口”奋勇前行，不断推动长江三角洲地区向世界级城市群迈进，需进一步聚力区域协作，以“沪苏特别合作”实现长江三角洲地区高水平开放取得新提升、高质量发展迈上新台阶、高品质生活达到新水平、高效能治理实现新突破。

(一)扩大开放合作，实现高水平开放

构建国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接，赋予了沪苏两地更大战略使命与责任担当。打造苏沪两地高目标、高层次、高水平合作的“新双城记”，不仅要扩大对内开放合作，畅通内循环，更要深度参与国际经济循环，努力打造全球高端资源要素配置功能高地，实现高质量引进来和高水平走出去。

第一，畅通内循环，全面推进沪苏同城化发展，首先要加快推动上海大都市圈建设，以交通基础设施互联互通、圈内道路通达能力快速提升为基础，利用好沿沪宁产业创新带、G60科创走廊等交通大走廊优势，积极参与虹桥国际开放枢纽建设，以加强沪苏两地产业分工协作、实现错位互补发展，从而提升上海大都市圈的整体能级。

第二，要积极推进沪苏两市与其他城市之间跨行政区开放合作，积极培育沪苏两地面向长江三角洲其他地区协作发展的战略性平台空间，加强与长江经济带沿线地区、粤港澳大湾区、京津冀城市群节点城市在重点领域的一体化发展，以点串线、以线带面，将沪苏两地打造成为国内大循环的中心节点，引领区域合作从城市合作走向国家战略空间板块间的合作。

第三，主动参与国际经济循环，强化全球资源配置功能。在上海加快“五个中心”建设的过程中，苏沪两地特别要聚焦全面拓展国际门户枢纽功能，提升多式联运服务比重，加快共建辐射全球的航运枢纽，助力上海建设全球领先的国际航运中心，引领长江三角洲地区世界级港口群协调发展。此外，自贸区在经济发展中发挥着重要的支撑带动作用，要高标准建设上海自贸区新片区、江苏自贸区苏州片区，可探索建设新型国际贸易先行示范区，以推进国际贸易中心枢纽能级实现全面跃升，形成更高水平开放型经济新格局。

(二)聚力协同创新，引领高质量发展

必须明确科技创新的重要地位，发挥科技创新对经济社会发展的重大支撑和促进作用，通过沪苏两市关键核心技术联合攻关、建立协同创新联盟、强化产业对接、共享智力资源等举措，做好“创新文章”，以实现经久不息的高质量发展。

第一，加快源头创新，实施关键核心技术联合攻关。在集成电路、生物医药、人工智能等重点领域和关键环节，依托上海张江高科技园区、苏州工业园区、苏南国家自主创新示范区等重大平台，充分发挥其创新要素集聚功能，深入推进沪苏两地重大科学基础设施集群建设和共享，加强前沿引领技术、颠覆性技术联合攻关，努力攻关“卡脖子”核心技术。

第二，强化两地优势互补，推动科技成果转化。充分发挥上海高校资源优势，苏州门类齐全、产业链完备的制造业优势，鼓励沪苏两地企业与高校院所联合设立前沿科技研究院、开放实验室、产业技术创新联盟等，并以完善的科技成果转化股权激励机制，形成以企业为核心，产、学、研、用协同创新的创新联盟模式，引领长三角科技创新共同体建设。

第三，强化产业对接，构建自主可控的现代产业体系。苏州在厚植实体经济优势的基础上，要以建设产业生态圈和产业功能区为载体，全面拓展沿江接沪科技产业创新带，积极为上海集成电路、航空航天等重点产业提供配套，协同打造生物医药、人工智能产业高地，成为上海资源要素溢出的承载地和高端制造的协同区，构建与上海互补协同的城市功能体系。

第四，建立完善的人才机制，共享智力资源。在现代化通信新时期，苏州在“国际精英创业周”等招才引智品牌的基础上，要转变传统人才引进方式，实施更加开放的人才引进政策，可与上海共同探索在一体化示范区建立国际教育园区，以中外合作办学、打造产教融合示范地等方式，整合优质教育资源，促进人力资源尤其是高层次人才的有效流动与优化配置。

(三)注重生态底色，促进绿色发展

经济发展应当与社会和生态发展相统一，提高发展的可持续性，特别要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，通过建立以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，增加生态经济产品附加值，才能发挥生态叠加效应，化“绿水青山”为“金山银山”，将生态优势转化为经济优势。

第一，可借鉴日内瓦湖湖区经济发展经验，积极谋划环淀山湖世界级湖区建设。在政府层面，可参考其建立跨界治污合作体系、成立保护湖水免受污染委员会、签订河流治理合同等的方式。在公众层面，可参考其成立日内瓦湖保护协会，发动公众参与改善日内瓦湖水质行动的做法，增强公众生态环保意识。在企业层面，可通过签署自查协议，约定企业废水排放条件和权责问题。

第二，在生态环境治理方面，要秉承“在共同保护中开发，在共同开发中保护”的理念，扎实推进水污染防治、水生态修复、水资源保护，要建立区域生态环境治理联席会议议事制度，推进跨地区联合执法，推动湖区涉水执法部门的党组织与湖区重点乡、村党组织结对，联合跨区域、多元主体，实现湖区高效治理。

第三，加强生态旅游协作，推动环淀山湖地区共同编制湖区开发规划，发展环湖生态文化旅游，将其打造为优质生态涵养地、湖镇开发协同地、全域旅游目的地。同时，加快江南水乡古镇生态文化旅游发展，串联沪苏两地独特景点，打造特色江南古镇旅游线路。此外，可探索“云观展”“云赛事”“云旅游”等新型旅游消费模式，培育“线上文体游娱”新业态，增强大众参与感与体验感。

第四，推动环境保护产业发展。沪苏两地可进一步联合周边区域，制定湖区产业指导目录，构建以绿色环保、环境治理为核心的产业体系，解决生态保护与经济发展的突出矛盾。可以通过引进国内外一流大学开设分校，科研机构开设分院等方式，设立环境保护研究机构，进一步推动湖区环保产业发展。

(四)传承文化文明，实现古为今用

沪苏两地的江南文化、海派文化既独树一帜、各具特色，又相互渗透、互相包容。在当前中国世界影响力与日俱增、国际地位不断提升的背景下，中华文化亟待以产业形态承担国之重器的职能。要增强文化自觉和文化自信，深耕人文底蕴，做好文化保护、修复与发展，以科技助力文化产业升级，打造特色文化品牌的“世界名片”。

第一，系统性、深度化整合沪苏两地文化资源，挖掘其底蕴、内涵和价值，协同制定两地文化产业发展规划，将文化产业努力打造成为支柱产业。推动文化和旅游融合发展，积极探索“科技+文化+旅游”新模式，形成休闲旅游、康养医疗、文化创意、体育赛事产业串联发展，打造沪苏国家文化产业和旅游产业融合发展示范区，一体建设高品位的文化长廊、生态长廊、旅游长廊，以独特的文化塑造和提升人民文化自信。

第二，以数字经济推动文化创意产业发展。将传统文化与现代技术相融合，实施文化产业倍增计划，大力发展数字文化产业，拓展创意设计、演艺娱乐、文旅融合、工艺美术、数字文化装备制造等重点领域，推进文化与科技、旅游、金融、体育、会展等相关产业融合发展，扩大优质文化产品供给，着力打造沪苏数字文化产业集聚区和引领区。

第三，重视品牌建设，推动文化产业高端发展。在加强长江三角洲地区文化研究阐释，全面梳理历史文化典籍，深入挖掘长江三角洲地区文化时代价值和精神内涵的基础上，沪苏两地要积极推动和引领开展区域品牌提升行动，设计和创建长江三角洲地区特色文化品牌。与此同时，要加快文化“走出去”步伐，讲好长江三角洲文化的“中国故事”，努力将一体化示范区建设成为“世界级水乡人居文明典范”，以不断提升长江三角洲地区文化文明的国际影响力，并使其成为社会主义文化强国建设的探路者、先行军。

(五)共享公共服务，打造高品质生活

以医疗、教育为代表的公共服务跨地区共享是现阶段城市群一体化发展亟待突破的重大难题，也是提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重要途径。未来，以人民为中心，应当是沪苏特别合作的核心理念，要逐步引导区域发展从追求生产价值转向生活价值、从经济导向转向人本导向，提升沪苏两地的生活品质。

第一，加快与上海科教资源嫁接融合，探索建立沪苏教育协同发展共同体。一方面，深化职普融通、产教融合、校企合作，重点打通职业教育升学通道，实施职业教育改革创新行动；另一方面，在基础教育和高等教育层面，可于人才培养、课程建设、资源共享等多方面开展跨地区交流合作，发挥各自优势与特色，建立合作共赢平台。

第二，探索建立沪苏医疗服务协同发展平台。在加快长江三角洲地区健康大数据与“医疗地图”建设的同时，推进沪苏两地率先在医疗服务方面开展合作，促进资源共享、研训协同，可采取设立分院、科室合作、线上云平台等方法，利用两地特色医疗资源服务异地居民。同时，要进一步健全两地突发公共卫生疫情联防联控机制，健全跨区域公共卫生应急管理体系，以长效方案，加强对突发公共卫生事件的预防和控制。

第三，在建立健全城乡统筹、分布均衡、保障有力的公共服务体系的基础上，沪苏两地还要率先探索以市场化手段，引导社会资源进入公共服务领域，以竞争机制、供需联动实现沪苏两地教育、医疗、养老等公共服务的高品质化。由此，不仅有利于补齐民生短板，还能够催生出专门从事公共服务的新兴市场主体，以需求带动生产力，化“高品质公共服务”为“金山银山”。

第四，进一步提升民生领域大数据应用水平，推动数字技术与医疗健康、电子社保、养老服务等公共服务深度融合，加强数字技术在城管、医疗、房管、应急管理、市场监管等城市治理领域的广泛应用，以数字技术实现居民生活的智慧化、便捷化，不断提升大数据服务的能级、水平和温度。

(六)创新合作机制，实现高效能治理

以沪苏特别合作促进长三角一体化高质量发展，要聚力创新区域协作机制，在将处于基础地位、属于瓶颈环节、社会风险较小的各类事项优先推行的基础上，要由易到难、由简到繁，先行先试、率先探索，建立健全一体化发展协调机制，努力将沪苏两地建设成为地理距离邻近、文化距离接近、心理距离贴近的全国模范合作区，争做长江三角洲地区区域合作高效能治理领跑者。

第一，探索产业集群跨区协调机制。国外发展经验表明，产业集群组织在欧盟、美国、德国、日本等发达国家世界级产业集群的建设过程中发挥了至关重要的作用。[10]沪苏两地在学习、研究产业集群发展理论的基础上，可率先尝试建立包含政府、企业、高校、科研院所、行业协会、投资机构等各领域部门在内的多元化集群管理组织架构，从而更好协调多方利益、维护竞争秩序，并不断调整和持续跟进产业发展政策，完善区域产业分工格局。

第二，完善成本共担、利益共享机制。交通基础设施互联互通、生态环境联合共治、产业协同发展等跨区域事务都涉及成本分担和利益分配问题。保障长江三角洲地区更高质量一体化发展要进一步畅通多层次政府间对话沟通机制，按照存量锁定、增量分享的原则，探索完善成本共担、利益共享、财税分享新机制，以此充分调动政府和市场主体的积极性。为此，沪苏两地可以发挥一体化示范区制度创新试验田作用，以政府资金为引导，探索设立共同投资基金，研究制定基金投资决策机制和监督机制，建立健全基金管理办法，以实现一体化发展的共同推进、成本共担和利益共享。

第三，完善规划管理协调机制。纽约都市区区域规划协会的经验表明，小尺度、更精准的区域规划能够促进区域间交流合作，更加有利于产业分工与协调发展，因此，沪苏特别合作可从上海大都市圈空间尺度着手，考虑成立都市圈规划协会，建立相互统一、协调发展的区域规划管理协调机制。一方面，要适时推出小尺度、精准化、跨区域的都市圈发展规划，特别推动沪苏两地区域规划、空间规划和专项规划的一体谋划；另一方面，要加快重大事项协调推进等都市圈合作机制建设，形成核心城市与毗邻城市双向互动、多方会谈、定期会晤、设立机构等多种工作协调模式，以此保障都市圈核心城市与毗邻城市合作的深入推进。

第四，创新政府协作机制。沪苏两地可以在长江三角洲地区主要领导人座谈会、长江三角洲城市经济协调会已有省、市沟通机制基础上，积极推进包括太仓、昆山、吴江在内的环上海毗邻示范区建设，设立上海毗邻示范区市(区县)长、书记联席会议制度，以定期沟通周边城市与上海合作发展的诉求、面临的问题以及解决办法。同时，创新重大事项政府间协商机制，推动制度体制建设，保障和约定各方的责任与义务，使得周边地区和上海的合作从基层出发，有章可循、有规可依。