基于WTO规则的企业科技创新支持机制研究

仇 寻

(上海市科学学研究所，上海 200031)

1 与企业科技创新补贴相关的国际规则

世界贸易组织(WTO)的《补贴与反补贴措施协议》(SCM Agreement)是参与各国共同签署的一项多边贸易协议，协议中政府部门对企业的各项财政支持、税收减免、政府采购等举措均属于补贴的范畴[1]。其中补贴又可以分为禁止性的补贴、可诉补贴、不可诉补贴。不可诉补贴，又称“绿灯补贴”，是指不会招致其他成员方提起反补贴申诉的补贴，也是政府合法合规支持企业的有效途径。

不可诉补贴主要包括两种，一种是不具有专向性的补贴，另一种是政府对研发活动、落后地区以及环境保护的补贴。其中专向性是指授予机关将补贴的获得明确限于某些企业或产业, 如特定的行业领域、特定的区域范围、特定的企业所有制等，则此种补贴应属专向性补贴[2]。这些专向性补贴中的大部分属于可诉性补贴，其他成员国可以基于具体的情况和造成的影响决定是否进行诉讼。

例外的，如果授予机关对获得补贴的企业资格规定了客观的条件，一旦企业符合标准便能自动获得该补贴，并且不限制获得补贴的企业数量和补贴的总额，即补贴具有达标即准的普惠性，则该补贴不具有专向性。特别要说明的是，这里所说的限制标准应当属于经济性质，并对所有企业公平适用[3]，例如限制企业雇员的数量或企业的大小，即对所有中小企业公平适用的补贴属于非专向性补贴。

另一种不可诉补贴包括政府对研发活动的补贴。具体来说，政府对企业基础研究的资助不超过项目研发总费用的75%、对竞争前开发活动补贴不过项目研发总费用的50%，即使该补贴具有专向性，也属于不可诉的补贴[4]。协议中定义的“竞争前开发活动”是指将基础研究成果转化为初步的产品设计概念，“包括创造不能用于商业用途的第一个原型，或是开展初步示范或试验项目，只要这些项目均不能直接用于工业应用或商业开发”。

为此，在制定支持企业科技创新的政策之前，需要充分研究国际规则中补贴专向性和研发补贴的判定标准与国内外案例，从而为支持政策更好地符合国际规则提供依据。

2 企业科技创新非专向性补贴

通过研究国际国内的企业补贴方式，可以看到，被广泛采用的非专向性补贴主要包括企业研发费用税前加计扣除、对企业的研发费用后补助，以及对中小微企业的税收减免等方式。

2.1 企业研发费用所得税加计扣除

企业研发费用税收优惠是各国激励企业科技创新的常用手段，包括加计扣除和税收抵免两种方式，其方式都是根据企业上一年度投入的研发费用，进行一定程度的税收优惠。目前美国、加拿大、法国等国家采用了税收抵免的方式，而中国、英国、新加坡、巴西、印度等国家采用了加计扣除方式[5]。从支持范围来看，绝大多数国家的研发税收优惠政策对于所有企业均平等适用，没有进行特别的行业或技术领域限制，具有明显“普惠性”特征。

在2008年中国国家税务总局印发的《企业研究开发费用税前扣除管理办法(试行)》(国税发〔2008〕116号)中，对享受加计扣除的企业领域作出明确限制，即明确部分重点支持的高新技术领域。据此，美国和欧盟的反补贴调查机关分别在其针对中国出口产品的反补贴调查中认为中国2008年的研发费用加计扣除政策向中国出口产品提供的补贴具有专向性嫌疑，属于可诉补贴[6]。在2015年，财政部、国家税务总局、科技部发布对研发加计扣除政策进行了修订，重新出台了《关于完善研究开发费用税前加计扣除政策的通知》(财税〔2015〕119号)，对领域限制作出了修改，除特定的烟草制造、房地产等7个行业领域以外，凡是财务核算健全并能准确归集研究开发费用的企业均可以适用。由于这一标准是中立的，属经济性质并且公平适用，因此，在放宽享受加计扣除政策的研发活动和费用范围后，现行的研发加计扣除政策不再具有专向性[7]。

2.2 企业研发费用后补贴

国外以法国的“科研税收信贷政策”为例。其对企业进行“科研税收补偿”，只要企业开展了科技研发活动，并产生了相应的科技研发投入，都可以在企业每年纳税之后，由政府以补偿的形式将这些为科研项目支付的费用“偿还”给企业。补贴比例和金额为：企业研发活动中首笔支出费用的30%，上限为1 000万欧元；对于超过1 000万欧元的部分，再按其超出部分费用的5%进行补贴[8]。

从本质上来说，CIR机制是一种税后补偿机制，受惠企业不再简单地隶属于政府选择发展和资助的产业，无论哪个行业的企业，缴纳税额多少，是否是法国的内资企业，都可以享受自身研发投入金额一定比例的补贴，具有法律意义上的普惠性，因此不会被认定为专向性补贴。

国内以广东企业研发补助为例[9]。2019年《广州市企业研发经费投入后补助实施方案》提出了补贴的判定标准，按照企业上一年度的研发经费投入给予补助，其中对纳入研发经费统计的企业，其补助标准按照国家统计部门核定的企业研发经费支出额度作为后补助计算依据；对其他企业，按照税务部门统计的企业自行申报享受研发经费税前加计扣除的数额作为后补助计算依据。由于补贴采用了与研发费用加计扣除相同的判定标准和补贴方式，因此同样不具有专向性。

2.3 中小微企业税收减免

国际上，美国、日本、英国等发达国家都有针对中小企业的特别税收优惠[10]。如美国小型企业应纳税款少于 2 500 美元的部分可 100% 用于投资抵免；创新型中小企业资本收益税率减半计算，按照 14% 的比例进行征收。日本对中小企业按 28% 的税率征收法人税，低于大企业37.5% 的标准税率；对创业未满 5 年的中小企业，减收 6% 的法人税或所得税；对年销售额不足 5 000 万日元的中小企业，实行折扣征收消费税制度。英国对年销售额低于3 500英镑的中小企业免征增值税；对年利润低于1万英镑的中小企业，按10%的优惠税率征税；对营业收入不足30万英镑的企业，按25%征收企业法人税。

在国内，《财政部 税务总局关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》(财税〔2019〕13号)等明确提出，“对小型微利企业按其年应纳税所得额分段计税，其中不超过100万元的部分，减按25%计入应纳税所得额；100万元到300万元的部分，减按50%计入应纳税所得额”。同时，为了确保小型微利企业应享尽享普惠性所得税减免政策，《公告》明确了无论小微企业所得税实行何种税收征收方式，只要符合条件，均可以享受政策，因此同样不具有补贴专向性[11]。

3 对企业基础研究和竞争前开发活动的支持案例分析

针对政府对企业研发活动的补贴，对企业研发活动的阶段，可以参照技术成熟度的概念来进行大致的判断。技术成熟度作为一种先进的技术管理工具，通过将技术成熟过程划分为9个级别，如表1[13]所示，可准确地评价技术发展状态，提高管理决策的科学性，降低新技术在工程中的应用风险[12]。

以表1为例，对应《补贴与反补贴措施协议》的研发资助规定，可以认为基础研究基本对应了技术成熟度1～3级，竞争前开发活动大致对应了技术成熟度4～7级，特别是竞争前开发中关于“不能用于商业用途的第一个原型”的描述，可以基本认定为不超过技术成熟度7级标准，而技术成熟度8～9级可以认为具备初步的商业化价值。因此，可以利用技术成熟度的分类标准，对技术开发的不同阶段做出较为清晰地判定，也就是说对技术成熟度1～3级的基础研究，政府可以提供不超过75%的研发资助，对技术成熟度4～7级的竞争前开发活动，政府可以提供不超过50%的研发资助，可以作为符合WTO规则等国际惯例的财政资助企业研发的参考依据。

表1 不同技术成熟度的等级描述及对应的技术创新阶段[13]

以美国、欧盟等的科技计划为例[14-21]，表2分别列出了其支持特点、资助阶段以及出资比例。

表2 各国科技计划支持企业技术创新的技术阶段和资助比例

续表2

通过分析研究发达国家的各类科技计划可以看到，各国政府对企业的研发补贴惯例，一是注重补贴的阶段限制，着力支持基础研究和竞争前开发活动，尽量避免直接支持企业商业化活动，二是注重补贴的比例限制，在面向企业的科技计划中通常要求企业提供50%的配套研发资金。

国内的部分科技计划也同样设置了企业的出资比例要求。以国家重点研发计划为例，部分重点研发计划项目申报中对企业配套资金提出了明确要求，如科技部“宽带通信和新型网络”“可再生能源与氢能技术”等重点专项的申报指南均提出“凡企业牵头的项目须自筹配套经费，配套经费总额与专项经费总额比例不低于1∶1”。财政部、科技部2013年的《国家科技计划及专项资金后补助管理规定》中，也规定根据企业在科技活动的组织实施过程中与研究开发活动直接相关的各项费用给予补助，拟补助经费额不超过项目预算的50%[22]。类似的上海市2019年度“科技创新行动计划”部分项目申报指南也均明确“企业牵头申报时，企业投入研发经费与申请资助经费之比不低于1∶1(人工智能领域)或2∶1(集成电路、高新技术领域)。”满足WTO规则对企业竞争前开发动补贴不过研发费用的50%的要求。

4 总结和启示

4.1 在普惠性支持方面加大力度

1)尽量避免国家各项补贴的专向性，加强达标即准的普惠性支持。企业补贴的专向性是发达国家认定补贴可诉性的主要依据之一，应该加强非专向性的支持政策，尽量对各类企业一视同仁，避免在支持企业的政策法规中明确的企业的行业领域、所有制等限制，并制定客观明确的企业支持标准，使各类企业都享有公平的机会，例如加大研究开发费用加计扣除政策的力度，完善高新技术企业的认定标准等。

2)强化地方政府对企业的公平普惠支持。根据《补贴与反补贴协定》，在本辖区内具有普遍可获得性的地区补贴不具有地区专向性。也就是说，中央给予特定地区的财税优惠政策可能具有专向性，但如果是地方政府给予的在其辖区都适用的财税优惠政策就不具有专向性。应充分利用协议为地区补贴预留的这一政策空间，强化地方政府对企业的普惠性支持举措，例如根据统计部门核定的企业研发经费支出额度或是税务部门提供的企业享受研发经费税前加计扣除的数额等经济性指标给予辖区内所有符合条件企业一定比例的研发后补助。

3)加大中小企业的支持力度。《补贴与反补贴协定》中，对中小企业公平适用的补贴属于合规的非专向性补贴，且通常中小企业实力普遍不强，在出口份额中的占比不大，难以对出口国同类企业或产业构成严重侵害，不容易产生反补贴争议和诉讼。因此，强化针对中小企业财政支持、政府采购、税收优惠等扶持力度，可以在促进创新的同时最大限度地避免违反国际规则。

4.2 在企业竞争前研发活动方面加强支持

1)需要注意基础研究和竞争前开发活动阶段限制，避免直接支持企业参与市场竞争。基础研究和竞争前开发活动投入大且存在一定的失败风险，通常而言是市场资本不愿涉足的领域，存在一定的市场失灵，需要公共财政加大支持力度，同时也不会造成公平竞争市场环境的扭曲。参照技术成熟度的判定标准，可以大致按照基础研究和应用基础研究对应技术成熟度1～4级、竞争前开发活动对应技术成熟度5～7级，对各类支持企业科技计划进行梳理，强化企业基础研究和竞争前开发活动的支持，而避免在市场竞争领域对企业的直接支持。

2)需要注重支持的资助比例限制。《补贴与反补贴协定》中，政府对企业基础研究的资助不应超过研发费用的75%，对竞争前开发活动补贴不应过研发费用的50%。因此，财政性资金应当逐步减少直接投入方式，综合运用财政后补助、间接投入等方式，支持企业根据市场需求开展技术创新，引导企业增加研发投入。同时，财政性资金应当作为受资助企业科技研发的配套资金，在针对企业的科技计划中，可以对配套资助比例作出一定的要求，这样即符合了国际规则，也可以有效地促进企业加大科技研发的投入。

3)可以采用间接手段对企业进行支持。如发挥产业联盟、产学研平台等社会组织在政府与企业间的桥梁作用，加大对社会组织开展和组织研发活动的支持力度，更多地通过社会组织的行动来实现政府的公共政策目标；或是政府为企业提供研发用地、办公空间、人才公寓、配套设施等非经济手段的支持举措，不容易被认为构成对企业补贴，从而间接地支持企业技术创新。