国土空间背景下的县域乡村建设规划研究——以莆田市城厢区为例

冯俊杰

(福建省城乡规划设计研究院 福建福州 350001)

0 引言

十九大(中国共产党第十九次全国代表大会)将乡村振兴战略写入党章，并列为全面建成小康社会需要坚定实施的七大战略之一。2018年9月，《国家乡村振兴战略规划(2018-2022)》发布实施，规划提出坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动，各地要全面完成县域乡村建设规划编制或修编工作。2019年5月，印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，正式确立“五级三类”空间规划体系。县域乡村建设规划在空间规划体系中属于专项规划，是县市级规划向乡镇级规划、村级规划传导的重要一环，是乡村振兴战略规划能够层层传递落实的关键。本文选取福建省莆田市城厢区为研究对象，从相关规划评估、乡村分类指引、管控边界划定、乡村建设思路4个方面探讨县域乡村建设规划的编制方法与策略。

1 城厢区乡村建设现状

1.1 概况

城厢区是福建省莆田市辖区，位于福建省沿海中部，莆田市区中心，兴化平原中部，地处台湾海峡西岸，南临深水良港湄洲湾，北倚省会福州，总面积509 km2，下辖3个街道(龙桥街道、凤凰山街道、霞林街道)，4个乡镇(华亭镇、常太镇、灵川镇、东海镇)，26个居委会，94个村委会，共120个村(居)。

1.2 存在问题

(1)人口现状

2019年乡村户籍人口21.7万人，占到全区总人口51.4%，乡村户籍人口基数大，但青年劳动力已大量流出，造成乡村人口老龄化趋势明显。目前主要存在以下两个特征：一是由于乡村人口向市民化身份转变不充分，造成乡村户籍人口持续增加；二是随着青年劳动力向城市转移，乡村人口老龄化趋势越发严峻，并导致了乡村产业活力的持续下降。

(2)用地现状

根据土地利用第三次调查数据，乡村建设用地34.5 km2，占城乡总建设用地67.4%，全区村庄建设用地呈现总量大、形态小而散的特征，农房空置率较高，空心化问题严重。

(3)产业现状

全区农业主导产业优势明显，但仍存在包括乡村劳动力不足，农产品附加值低；乡村旅游业缺乏亮点，产业增长乏力；受制土地制度，城市资本下乡难，产业现代化程度低等问题。

(4)基础设施现状

近年来通过幸福家园和美丽乡村建设，乡村基础设施和公共服务建设得到了很大的改善，逐渐提升了农村人居环境，但仍存在着生产性服务设施推广不够和旅游性服务设施配套不足等问题。

2 城厢区乡村建设规划思考

在乡村振兴战略和国土空间规划体系重塑的大背景下，规划认为：县域层面乡村建设规划的编制内容不应追求“大而全”，现阶段可以从两个角度切入进行重点研究，一是研究自然资源部门如何在县级层面落实的乡村管控职责，并且作为县市级国土空间规划的重要专题，作为村庄规划编制的上位依据；二是研究如何在县级层面落实乡村振兴战略，故而确定本文4个方面编制重点。

一是对既有规划做系统性评估，为后续村庄规划打基础；二是对全域进行村庄分类，并对各类型村庄提出发展指引；三是对全域进行村庄管控边界划定，提出管控思路；四是落实乡村振兴“二十字”总体要求，提出近期乡村建设的具体思路，规划技术路径如图1所示。

图1 规划技术路径图

3 城厢区乡村建设规划实践

3.1 相关规划评估

本次探索以“多规合一”为技术手段，对与村庄相关的上位规划、村庄规划进行叠加评估，并为后续村庄规划编制提出建议。

(1)上位规划之间协调性评估

《莆田市城乡一体化总体规划》、《莆田市城市总体规划》、《莆田市“多规合一”一张图规划》、各乡镇总规等上位规划，均对村庄建设及村庄规划编制提出相应指引。但是上位规划对村庄的指引性内容相矛盾，难以协调的问题，且对村庄指引深度不足，造成无法直接指导乡村地区的规划编制及建设实施。

(2)既有村庄规划评估

目前村庄规划编制覆盖度达到82%，但编制深度、内容仅聚焦在村庄主要居民点，加上大部分村规与相关规划及村庄实际需求衔接不足，导致村规无法有效引导村庄的具体建设。

(3)村庄规划与上位规划之间协调性评估

对已编村庄规划进行图规拼合，规划村庄建设用地约28.11 km2，与土规允建区相比，存在大量超出区域，并且有约2 km2规划建设用地占用生态保护红线、永久基本农田，已编村庄规划与保护控制线冲突区域如图2所示。

图2 村庄规划与保护控制线冲突区域

现行村庄规划很少考虑存量用地的盘活，更多在利用现状耕地进行新增建设用地的布局，加上与相关规划的衔接不足，导致村规内容易触碰相关保护红线、村庄规划无法落地实施。在后续的村庄规划编制中，应以“多规合一”为基本方法，并强调存量利用，编制好用、管用、实用的村庄规划，改善人居环境，繁荣乡村产业，促进乡村振兴。

3.2 乡村分类及发展指引

根据《福建省村庄规划编制指南(试行)》，本次将全区村庄划分为集聚提升中心村庄、转型融合城郊村庄、保护开发特色村庄、搬迁撤并衰退村庄和待定类村庄五大类型[1]，村庄分类划定如图3所示。

图3 村庄分类划定图

(1)集聚提升中心村庄

总计40个，是指在城镇开发边界以外现有规模较大的中心村和其他仍将存续的一般村庄。在相关规划编制中，应对该类村庄建设指标、农民建房等方面给予相应空间预留和优惠政策，可适当考虑安排商服、农产品加工类经营性建设用地，支持农业、工贸、休闲服务等产业发展。

(2)转型融合城郊村庄

总计31个，是指城市近郊区、县城城关镇所在地、乡镇驻地村庄。在相关规划编制中，应对该类村庄建设规模进行严格控制，考虑其工业化、城镇化和村庄自身发展需要，可适当安排农产品加工、商服、仓储类经营性建设用地，加快城乡产业融合发展，远期向城市社区转变。

(3)保护开发特色村庄

总计21个，是指在村庄产业、文化、风貌等方面拥有特色资源，具有保留价值的村庄。在相关规划编制中，应对该类村庄建设指标、农民建房等方面，给予相应预留空间和优惠政策，可适当考虑安排商服类经营性建设用地，促进乡村旅游和特色产业发展。

(4)搬迁撤并衰退村庄

总计0个，是指位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，因重大项目建设需要搬迁的村庄，以及人口流失特别严重的村庄。

(5)待定类村庄

总计7个，是指对于暂时看不准的村庄，暂不做分类，列为待定类。该类村庄可不编制单独的村庄规划，可在乡镇国土空间规划中制定村庄国土空间用途管制规则和建设要求，或编制村庄近期建设方案作为建设与管控指引，重点统筹人居环境整治。在未明晰其具体分类前，暂不安排重点项目和新增建设用地。

3.3 边界划定及管控思路

在乡村分类指引的基础上，按照整体减量、局部增量的原则对五类村庄分别进行建设用地预测，并最终确定乡村管控边界规模为26.68 km2，较现状减少约1 km2,如图4所示。

图4 村庄管控边界划定图

(1)集聚提升中心村庄，保护开发特色村庄

将村庄近远期发展所需要的宅基地、相关设施所需的建设用地划入村庄建设边界。乡村集中建设不得突破管控边界，边界外现状用地作为近期土地整治的重点区域。有序推进空心村整治和村庄迁并，合理安排农村建设用地，优先满足村民住房和农村基本公共服务设施用地需求。适度允许区域性基础设施建设、生态环境保护工程配套、生态旅游开发及特殊用地建设，严格控制开发强度和非农活动影响范围。

(2)转型融合城郊村庄

原则上保留现状集聚度较高村庄建设空间，规划建设纳入城镇建设区统筹安排。管控边界内不得新建村民住宅，属于危房的，允许利用旧宅基地翻改建，层数应控制在三层以内，单元控规覆盖一片，村庄管控边界失效一片。

(3)搬迁撤并衰退、待定类村庄

原则上保留现状集聚度较高村庄建设空间，公共服务和市政公用设施建设应通过存量挖潜的方式进行。管控边界内逐步推进旧村复垦、土地整治、复垦还绿。

(4)待定类村庄

在未明晰其具体分类前，重点统筹人居环境整治，暂不安排重点项目和新增建设用地[2]。

规划期内村庄建设边界原则上不得调整，如需调整按规划修改处理，严格论证，报原审批机关批准。

3.4 落实县级层面乡村振兴战略

(1)“产业兴旺”

规划提出，城厢区应积极探索农村土地制度改革和加强土地整治，通过推进体制机制创新，激发农村产业发展的内生动力，激活农村土地价值，为乡村振兴战略深入推进提供新动能。并在农业产业发展和农旅结合上下功夫，从而促进城乡要素有序流动和三产联动。

(2)“生态宜居”

规划从农房建设指引、乡村配套设施建设和乡村风貌规划指引三方面展开生态宜居探索，力求不断优化乡村生态环境和农村人居环境，补齐农村人居环境短板，全面推进乡村人居环境整治，建设生态宜居的美丽乡村。

(3)“乡风文明”

规划从提升乡村文化素质、培育乡村家园文化和繁荣乡村传统文化三方面展开乡风文明探索，力求提升农民精神风貌，留住文化之根和乡村的独特印记，形成文明乡风、良好家风和淳朴民风互促共融的乡村文明新风尚。

(4)“治理有效”

规划提出，一是要进一步加大简政放权的力度来赋予镇村活力；二是要深化村民自治，优化和提升基层党组织的领导力、组织力和号召力，为乡村发展提供内生动力；三是要扎实推进政社互动、深化提升，着力推动政府治理和社会自治的良性互动，提升发展合力。打造新时代充满活力、和谐有序善治乡村。

(5)“生活富裕”

规划提出，地方政府需要建立对口扶助机制，破解贫困农民增收难题；建立收益倍增机制，提升产业农民经营效益。

3.5 近期工作建议

(1)“上下结合”开展村庄规划编制探索

建议转变“自上而下”的编制思路，倡导“上下结合”的村庄规划编制模式[3]。并按照新形势、新要求，结合城厢区实际，先展开村庄规划试点，再统筹推进村庄规划编制，可结合实际情况一个或多个村庄连片形成乡村群落开展规划编制。

(2)搭建村庄规划“一张图”，实现村庄平台化管理

建议结合国土空间规划工作，搭建村庄规划数据库和村庄规划“一张图”平台。目的是与控制性详细规划全覆盖图进行协调和整合，实现城乡规划全域无缝对接，为城厢区城乡一体化工作提供规划依据，引领城乡一体化建设。

(3)落实“驻村规划师”制度

建议村庄规划编制过程中建立“驻村规划师”制度[4]，明确每个村都有名固定的规划设计人员作为与镇、设计单位和规划分局沟通的桥梁，保证规划编制的现状调查设计征求意见、方案审查和村民代表大会等环节能顺利衔接。此外，通过驻村规划师可定期向村民宣传规划法律法规，增强基层干部群众的规划意识。

4 结语

县域乡村建设规划是乡村振兴战略实施的重要抓手，是有效引导乡村地区资源配置的重要手段。对于县域层面的乡村建设规划编制要注重3个重点，一是要从乡村分类指引、管控边界划定两个方面切入研究，夯实自然资源部门在县级层面的乡村管控职责；二是要对既有规划做系统性评估，为后续村庄规划打基础；三是要重点从乡村土地制度改革、治理机制创新两个方面落实县级层面的乡村振兴战略。