目标管理在高职院校内部质量保证体系中的应用

苟安经 陈怡洁 敖国福

摘   要：为加快高等教育从规模扩张道路向质量提升发展道路的转变，全国高职院校正按照教育部的要求建立和完善内部质量保证体系。在高职院校探索建立的“55821”结构的内部质量保证体系中，目标是学校工作质量诊断与改进的逻辑起点和价值归宿，目标管理实质上成为质量保证工作中的一条主线。在实践应用层面，每所院校应当精心打造上下衔接、左右呼应的目标链，将学校的目标任务及质量要求分解并传导到每一个具体的工作岗位上，分类制定和实施校内目标绩效考核规则，为质量改进的PDCA循环持续运行提供强劲的动力机制。

关键词：目标管理;质量保证;目标链;高职院校

根据2019年全国教育事业发展统计公报数据显示，全国高职（专科）院校共计1423所，当年招生总数达到483.61万人（超过本科招生总数52.32万人）。就目前的发展趋势来看，高职院校的数量和招生规模还在不断扩大。如何从二十年来所经历的规模扩张之路转变为以质量提升为核心的内涵式发展之路是摆在我国高职教育面前的一项重大课题。在教育领域推进“管办评分离”改革的背景下，遵循“需求导向、自我保证、多元诊断、重在改进”的基本方针，建立和完善学校内部质量保证体系，常态化实施教学工作诊断与改进，便是当前给出的答案。课题组认为，目标管理是高职院校内部质量保证体系建立与运行的重点和难点，在理论和实践层面都需要深入探讨，从而为现实工作提供清晰的指导。

一、高职院校亟须加快建立和完善内部质量保证体系

质量就是生命，质量重于泰山。但质量靠什么来保证呢？对此，管理学界和工商企业界早已取得了共识：高质量不是在生產的最后环节对产品的严格检测获得的，而是靠组织实施全面质量管理获得的。为了源源不断地给顾客提供符合质量要求的商品或服务，工商企业一般都会积极地建立自己的质量管理体系（也可称为内部质量保证体系）。这个有效的管理体制机制把会产生不合格商品或服务的概率降到最低，比如六西格玛质量管理追求的百万分之三点四以下。从一定程度上说，建立和运行质量管理体系已经成为企业管理的一项基本功。现在，没有获得ISO9000质量管理体系认证的企业会被认为是不入流的企业，甚至失去进入某些市场的基本资格。2015版《质量管理体系要求》指出：“采用质量管理体系是组织的一项战略决策，能够帮助其提高整体绩效，为推动可持续发展奠定良好基础。”[1]质量管理体系国家标准提出的全面质量管理“七大原则”适用于所有类型的正式组织，只不过在工商企业中得到了更广泛的运用。

近年来，高等教育（包含高等职业教育）要走质量提升发展之路的呼声越来越高，但是质量提升不是喊几句口号、发几份文件就能实现的。无论从质量管理、质量控制、质量保证、质量提升哪个角度切入，它都必须遵循“七大原则”。对广大高职院校来说，按照全面质量管理的原理建立内部质量保证体系是一种新的尝试。有人强调学校与工商企业之间的差别，比如有人认为工商企业提供给顾客的商品或服务能够标准化更易于进行质量控制，而教育提倡因材施教和个性化发展，不易于进行质量控制，因而对学校建立内部质量保证体系持怀疑态度。其实，不管是ISO9000，还是六西格玛管理，其蕴含的原则和方法，对任何组织的质量管理都是适用的。它是在价值观和方法论的层面上来思考如何进行管理、如何提高管理效率的。实际上，不管高职院校的具体校情如何，多少都会采用一些质量管理的工作措施，只不过这些措施可能还是浅层次的、零星的、不系统的。简言之，还没有建立起一套科学、严密、高效的内部质量保证体系。这种状况从一定程度上反映出学校还没有真正把质量问题上升为战略问题，也表明学校从管理实践上还没有找到保证质量的长效机制，其质量管理还处于经验层面。

2015年，教育部发文要求职业院校加快建立教学工作诊断与改进制度并建立和完善学校内部质量保证制度体系。但是教育部并没有出台一个高职院校内部质量保证体系建设的操作性方案，而是由为数不多的高职院校作为全国试点或省级试点进行探索推进。在试点过程中，全国职业院校教学工作诊断与改进专家委员会推荐的“55821”结构的内部质量保证体系建设思路和模式得到了推广。

第一个“5”，指影响和制约高职院校人才培养质量的因素总体上可以分为5个层面，即学校层面、专业层面、课程层面、教师层面和学生层面。第二个“5”，指从学校内部管理的基本职能来看，可分为决策指挥、资源建设、支持服务、质量生成和监督控制这5大基本职能系统，学校的内设组织结构都按各自承担的职能职责划归到相应的职能系统，进行分类管理。5个层面是横向的，5个环节是纵向的，纵横交织，就构成学校业务的25个比较具体的工作领域，每一个领域都存在质量保证的问题。

“8”指质量保证的工作路径是由一个较短周期的小循环和一个较长周期的大循环构成的像数字“8”形状的循环图。“8”字循环引发的争议较多，甚至一些学校至今仍不能正确理解其要义。世界著名的质量管理专家戴明曾提出PDCA循环：计划（plan）、实施（do）、检查（check）和处置（action）4个步骤构成一个质量保证工作流程闭环。完成一个4个步骤的闭环，质量水平就会上到一个新的台阶，在新的台阶上再开始新一次PDCA循环。按照通常的逻辑也可以理解为：在一个较长周期的质量保证大循环内，可分为若干小周期的小循环。“8”字型循环图给人们的困惑在于：位于上端的小〇是外在于位于下端的大〇的，而不是内含于位于下端的大〇，形式服从内容。只要我们理解了PDCA循环，小〇和大〇在图形上怎么组合都不重要。有的学校在实践中把平面化的“8”字型循环图改造为立体化的螺旋式上升的循环图，是值得肯定的。

“2”是指质量保证循环需要两个动力机制，一个是质量文化的引领，一个是绩效考核机制。前者是柔性的动力机制，后者是刚性的动力机制，刚柔相济，推动内部质量保证体系持续运行下去，实现质量改进的常态化。

“1”指要建立一个信息化的学校工作质量监控管理平台。通过信息化的手段及时和实时采集关于学校工作质量的相关数据，并经过一定的计算后与目标和标准进行对比，然后向质量责任主体提出预警。“1”是智慧校园或大数据技术的实际应用。

尽管存在这样那样的评价观点，“55821”型的内部质量保证体系仍为高职院校构建了一个逻辑明确、操作性较强的工作架构，但是真正建立和运用好内部质量保证体系并不是一件容易的事。从一些试点院校反映的情况来看，典型的问题是“形像而神不像”。从“形像”进入到“神像”，还需要学校各层级各领域咬定目标，持续推进。

二、目标管理在内部质量保证体系中占据基础性地位

在管理学的发展历史中，目标管理概念较全面质量管理概念稍早一些时间形成。1954年，美国管理学家彼得·德鲁克在其经典著作《管理的实践》中正式提出了目标管理这一概念，这对世界各行各业产生了广泛而深刻的影响。彼得·德鲁克指出：“目标管理的主要贡献在于，我们能够以自我控制的管理方式来取代强制式的管理。”“为了控制自己的绩效，管理者单单了解自己的目标还不够，还必须有能力针对目标，衡量自己的绩效和成果。”[2]高职院校“55821”型的内部质量保证体系运行的逻辑起点和价值归宿在于学校的发展目标，或者说在于学校的质量目标。目标管理在学校内部质量保证体系中占据基础性地位，起着引领性作用。忽视或弱化目标及目标管理的质量保证体系，极易扭曲为一套繁琐的、形式主义的规章制度。

质量，是质和量的统一体。对高职院校来说，根本性的质量要求是贯彻落实党的教育方针，办好人民满意的高职教育，培养高素质的技术技能人才。高职院校作为广义的服务产业中的一种组织，给社会提供的教育服务产品，主要是以高职专业为单元的体系化课程。此外，学校的应用型技术研发、面向社会的技术技能培训也是其基本的服务产品。这些产品相对于顾客来说，一定存在质量方面的特定要求。同时，任何一所高职院校都应当为自身确定一个清晰的发展目标，即立足当前和面向未来，学校将发展成为什么水平、什么特色、什么形象的学校。学校自身发展目标与学校提供给社会的教育服务产品质量目标是内在一致的，比如以建一流院校为学校发展目标，学校提供的教育服务产品的质量也应当是一流的。

学校设定目标是实施目标管理的前提。这个目标必须符合SMART原则。事实上，不少学校的目标是不符合SMART原则的，一些学校的目标甚至还停留在一些时髦的口号上，比如“建成国内一流院校”“建成高水平院校”“打造一流专业”“打造一流的师资队伍”等等。“一流”两个字的准确含义是什么，没有给出明确界定，更没有可测量的指标。这样的管理其实是没有领会和贯彻目标管理的精髓，据此所建立起来的内部质量保证体系也无法有效运行，甚至连一次严谨的PDCA质量管理循环也无法完成。

目标是一个组织在未来一个时间点要达到的状态和取得的成果，目标在管理中起着导向、规范和激励作用，引导组织的全体成员都向着既定的共同目标努力奋斗。现在倡导要从传统的管理向现代治理转变，目标管理在这个转变中起到重要的作用。传统的管理以领导层利用行政权力发号施令为基本特征，被管理者参与学校管理、发挥民主作用是很不充分的，所以被管理者常常持被动的、甚至是对抗的心态。而现代治理是在民主法治社会中的管理模式，注重组织内上下基于共同的愿景和使命，共建共管共享，上下左右协同互赢。科学的目标管理在其中起到枢纽性作用。高职院校的每个教职工以主人翁的身份参与学校目标的制定，对学校的目标从内心深处认同而不是被动接受，产生了强烈的共鸣，形成了自己能够、也应当为这个目标的达成贡献一份力量的强烈愿望，这正是内部质量保证体系发挥作用的关键之一。

目标管理看重目标的制定和目标的最后达成，即整个管理的绩效，学校把对目标实现过程的管理主要交给目标的具体承担者，可以调动各层面的积极性和能动性，当然学校也会对目标的实现过程进行必要监控，并不是目标期结束才来算总账拉清单。在学校内部，各层级领导肩负的一个重要职责是为目标的实现提供必需的资源条件和支持服务，不能在目标任务一下达后就开始当“甩手掌柜”。要强调学校的资源建设系统、支持服务系统的工作目标定位问题，可以通俗地说这些掌握了人（包括干部）、财务、物、场地、技术等资源的实权部门是二线部门（单位），它们要义不容辞地为人才培养、科学研究、社会服务等一线部门（单位）及教职工提供坚实的支撑，服从和服务于一线部门（单位）的目标。学校内部质量保证体系既要重视出成果的一线部门（单位）的目标达成度，也要重视二线部门（单位）的目标达成度。

目标还是质量控制的基本标准。不管一所学校的目标具体内容如何，它都为质量控制提供了基本遵循。以目标作为控制标准实质上就是自我控制，也可以说自我控制和目标管理是同一事情的两面。管理的主体、目标的承担者要定期或不定期对照目标进行诊断，以发现问题：要么是偏离目标，要么是目标达成度过低，要么按计划达成目标。通过自我控制形成准确的反馈，管理主体或目标承担者研判后采取整改和矫正措施，使工作的运行回归到合乎目标指向的路径上。这个过程其实就是戴明提出的PDCA循环过程。自我控制是人人都应当养成的工作习惯和工作技能，不管在哪个岗位上都应当确立基于目标的自我控制机制，这样才能保证岗位、部门和学校的目标实现。

三、精心打造高职院校内部的目标链

一所学校的目标，不仅仅是一个点的内容，而是一个目标体系。如果目标仅仅表现为一个点的内容而不能分解细化，往往会堕落为一句空洞的口号。在内部质量保证体系的建设中，要用打造目标链的方式来建立学校分领域分层级的目标体系。之所以称为目标链，是因为学校内各层级各领域的目标必须像一组组链条一样上下衔接、左右呼应、环环相扣，否则学校总的目标不能有效地传达到基层单位及具体工作岗位。

学校一般以五年为一个周期来确定自己的发展战略目标（一般通过学校编制五年事业发展规划或党代会报告的形式来正式确定）。当然，有的学校所确定的战略目标需要两个五年规划甚至更长时期的努力才能实现。学校确定了宏观性、总揽性的发展战略目标后，需要深入思考这个目标的基本内涵是什么、可以分解为哪几个基本的领域。比如“全国一流”或“全省一流”院校的总目标，至少可以分解為一流的校园、一流的师资队伍、一流的内部治理、一流的专业（与一流的人才培养等值）、一流的科研、一流的社会服务等等。前两个是办学的基本条件，第三个是软件条件，后面三个是学校办学的产出。对于一所高职院校来说，这六个方面缺一不可，其中任何一个方面没有达到一流的水平，学校总体上都不能成为一流水平。从逻辑上讲，一流的高职院校必须有一流的专业支撑，一流的专业必须由一流的课程支撑，一流的课程必须由一流的教师和教学条件支撑，而学校的内部治理能力低下，学校任何一个层面都不会达到一流。

这个逻辑就是学校目标链打造的顺序：学校目标—各教学院系目标—各专业目标—各课程目标—各教师目标—各学生目标。这条线是学校业务主线，另外还有一条管理和服务工作的辅线：学校目标—各职能部门目标—各科室目标—各管理或服务岗位目标。

上一级的目标分解为下一级的目标，不能漏项和降低标准。比如，学校提出要建设m个国内一流专业和n个省内一流专业，那么必须把这个m和n分解落实到具体的二级教学院系和具体的专业上去，二级教学院系根据自己的实际情况可以适当增加目标任务量和提高标准，但是各下一级目标量的总和不得少于或小于上一级目标量。这样就做到了目标分解的上下衔接和左右呼应，一直到每一个具体的岗位（具体的教职工）。在目标链的打造中，如果一些具体的岗位和人员没有承担任何明确的工作目标和任务，那就必须进行岗位调整，绝不能有人游离于学校目标体系之外，也就是不能有人游离于学校的内部质量保证体系之外。

在目标链的打造中，根据SMART原则需要用一定的标准来规范目标的内涵，使其明确并可操作、可测量。比如什么叫“一流”？对此见仁见智。不用怀疑，一流是在比较中产生的。世界上企业界有一个比较流行的说法：一流企业卖标准，二流企业卖服务，三流企业卖产品。比如华为，它掌握了5G通信的技术标准，当然它是世界一流，其他企业都还不敢称一流。在高职教育领域，情况比较复杂。高职院校作为高等教育中历史并不长久的部分，全国各地、各院校都在探索，也各具特色，社会上也涌现了一些高职院校的排名榜，但没有哪个学校掌握和制定了全国一流高职院校的标准。从专业领域来看，教育部委派了一些院校制定专业教学标准和其他具体标准，但制定标准多数是专家行为，并不能直接代表专家所在学校的对应专业具有全国第一的水平。在中国特色高水平高职院校和专业建设立项申报中，教育部也并没有给出一个明确的标准条件，仍然是采用主观评价为主的方法进行遴选。我们认为，如果把建设目标定位为一定层级或范围的“一流”水平，那么在这个层面或范围内，大家公认的、权威的项目立项和竞赛获奖都不能缺项。比如以全国一流专业为目标，该专业应当在国家项目立项（教学资源库、精品课程、科研课题等）、教学成果奖、教师教学能力大赛、教学名师、学生技能大赛等方面都必须填补空白，并且在学生和老师参加的竞赛中应多次取得奖项。国内有院校在申报特高院校和专业群时提出在建设期内要把国家层面的立项和获奖全部拿到，尽管难度很大，但取向是值得肯定的。省级一流同理。纵观一些提出以全国一流和省内一流为目标的学校和专业，其实离一流的水平差得很远，其一流目标只是大喊口号而已。试想，一个专业的老师或学生在全国或全省层面从来没有优秀的表现，它怎么能成为全国或全省的一流专业呢？一所学校所开办的专业都是平淡无奇的，这所学校又怎么能算作全国或全省的一流院校呢？

四、分类指导设计目标绩效考核规则

学校内部质量保证体系要持续运行下去必须具有强劲的动力机制。除了学校特色文化质量的熏陶引领外，学校内部的目标绩效考核也是一个不可或缺的动力机制。每所高职院校都会实施年度目标绩效考核，但是并不是每所学校的目标绩效考核都起到了应有的质量保证作用，有的甚至产生负作用，出现“干得越多、扣分越多”“领导和考核部门打人情分”“考核不公平不公正”等怨言。

考核的根本目的和价值不在于一年到头后把考核对象分成三六九等，搞得几家欢喜几家愁。考核的目的也不在于年终兑现奖金，尽管考核得分是发放奖金的重要依据。目标绩效考核是一种正式的自我控制，对质量保证发挥着重要的作用。考核中的扣分之处、加分奖励之处都对考核对象在下一周期改进工作提出直接的反馈和指导。因此，目标绩效考核一定要坚持目标导向、职责担当、分类指导和公平公正的原则。

目标绩效考核作为目标管理的基本组成部分，其逻辑与目标链的打造是一致的。目标绩效考核的具体考核内容是二级部门（单位）及岗位的绩效，即年度目标任务完成情况，也可以称为目标达成度（包括目标任务完成的数量和质量），而不是其他内容。它必须以年度工作目标为根本标准。现实中，有的学校在操作年度目标绩效考核时，考核的内容脱离了目标本身，而采取轮流评优秀，有意缩小考核得分差距，甚至不严格考核评分，而是由考核评分主体暗箱操作确定谁优秀谁合格等具体做法。这些做法最后导致的结果便是把科学的目标绩效考核扭曲为“橡皮泥”，失去公正性和权威性。

职责担当的原则在目标绩效考核中常常被弱化，其普遍表现是：只要考核对象在当年的工作中没有发生事故，考核评分时都会得到满分。学校内正式设立的机构和岗位都应当担当相应的职责，而履行职责是通过完成具体的工作任务来实现的。每一项具体工作任务都可以从完成的时限、成本、效果、差错率等方面观测其绩效。即使是那些很少承担量化目标任务的机构，从具体工作任务层面（而不是泛泛的基本职责层面）一样可以比较准确地对其年度目标绩效进行考核。在考核时，简单地把考核对象排在一起作横向比较，看看谁的成果多、谁的成果少，并不符合目标导向和职责担当的原则。如果职责不清、任务不明，那么完成任务的多少并不能直接说明谁的绩效好坏。

分类指导原则其实是目标导向和职责担当原则的进一步落实。不管高职院校规模大小如何，绝不存在一把可以准确衡量校内所有机构绩效的尺子。一所职业院校的二级部门（单位）分为两个基本体系：一是二级教学院系，二是学校层面职能部门（含教辅单位）。除了党组织建设、思想政治工作、党风廉政建设、安全稳定工作等共性管理工作外，各职能部门承担的职责、目标任务内容基本不相同。二级教学院系承担的职责、目标任务内容大致相同，但也存在办学基础好和基础不好（如新建院系）之分，以及专业院系和马克思主义学院、公共课程部等差别。这些差别要求学校按照分类指导的原则设计考核评分指标体系。

单单就考核操作来说，公平公正原则是根本原则。违背公平公正原则的考核规则或实际操作对学校内部质量保证体系的损害是致命性的。公平公正在一定程度上也是一种主观感受，在制定考核规则时充分发扬民主、倾听和采纳考核对象的合理意见能够增强考核的公平公正感。考核操作中必须坚持循证决策，杜绝暗箱操作。考核一般都是分工作领域进行的，很难由一个所谓比较超脱的部门来完成所有的考核评分。学校每一工作领域都有一个确定的主管职能部门，由其拟订每一领域的考核评分细则，在发扬民主广泛征求被考核对象意见后，报学校党委（或校长办公会）审定后执行。原则上，各主管职能部门不能独自制定考核评分细则，以防职能部门把本应由自己承担的职责、目标任务推诿给考核对象部门（单位），尤其是推诿给二级教学院系。

在具体的规则设计上，对于体现学校办学成果的重大改革建设项目可按项目制进行管理，实行加分制。按项目计划完成建设任务，形成了学校办学成果增量的，根据其技术难度、工作量给予适当加分。如果没有按期完成项目建设任务，造成了不良影响的必须扣分。学校可以编制一个重大建设项目考核加分清单，确定什么项目给予多少加分。加分涉及到微妙的公平问题，因为教职工多的部门（单位）产生加分成果的概率要大些，而任何加分都是该二级部门（单位）全体人员共享。学校可以根据二级部门（单位）人员多少的差别，设置一个加分的调节系数，以最大限度实现公平。获得上级的重要表彰和奖励也可参照项目加分规则。

在质量目标之中，对二级部门（单位）管理和服务工作的满意度是一项重要的质量指标，应当纳入考核范畴。对二级部门（单位）的满意度，由其直接服務的对象（包括学生）通过调查问卷或网上投票的方式进行测评，充分反映基层教职工和学生的心声，这也是学校治理中的必要手段，不能简单否定这种主观性评价的价值。测评的权重至少可以占到10%。道理很简单：如果一个部门（单位）的管理和服务工作满意度偏低会严重影响学校的整体形象，当然肯定也会降低学校的工作质量水平。

参考文献：

[1]质量管理体系   要求：GB/T19001-2016/ISO9001：2015[S].北京：中国标准出版社，2017：59.

[2]德鲁克.管理的实践[M].北京：机械工业出版社，2015：106.