房屋“限购令”和比例原则分析

徐壮

【摘要】房屋限购令作为一种抽象行政行为，是公权力对缔约自由的限制。其以限制交易为手段违反了民法中民事主体缔约自由的权利，也是对我国基本经济制度的违背。比例原则在理论上是公法领域审查立法和行政行为是否正当的一个基本原则，也是限制政府权力、保护公民权利的有力原则。从效果来看，限购令未必能达到限制投机性需求，进而抑制房价上涨的目的，并且还存在着其他能达到目的而较小对公民基本权利限制的手段。所以应当取消限购令，寻找其他能够有效打击投机性需求的手段，从而促进房地产市场健康发展。

【关键词】限购令;行政行为;比例原则

1、问题的提出

我国自房地产市场化改革后，房地产行业发展十分迅速。伴随着房地产市场的快速发展，各种负面效应也开始慢慢显现，房价居高不下，很多的公民面临无房可居的境地，各种矛盾纷纷出现。对此，政府通过各种手段对房地产市场进行调控，但是效果不甚理想。相反，房价反而有越调越高的现象。自2010年起，房屋限购令的出台，到2016年各地房屋限购令再次重启，一时间大家都对房屋限购令备受关注。同时学界对房屋限购令的合法性和有效性以及是否可替代性提出质疑。经过研究并结合我国的实际情况，提出以下问题：比例原则是贯穿行政法的基本原则，房屋限购令作为行政行为的一种，自然也应当遵循比例原则。基于对这个问题的思考，成为本文研究的动因。

2、房屋限购令的法律依据

房屋限购令从广义上来看就是中央和地方政府运用公权力出台的对于公民购买商品房所进行的一些限制规定都称之为“限购令” ，其具体规定始见于2011年国务院颁布的“新国八条”中的第六条规定，此规定也即之后实行限购城市的一个范本。其从制定机关、制定程序、发文文号、发文对象上来看，从形式上来说都不属于行政法规或地方行政规章。“新国八条”具有典型的抽象行政行为的特征。其具有非特定性、效力面向未来、可以反复适用等特征，因而符合抽象行政行为的构成要件[1]。在实践中，我们可以看到，房屋限购令是政府机关针对不特定主体即所有的房屋交易主体制定的限制其交易房屋的一种规制手段，并且是在限购令颁布之后才开始对房屋交易主体进行限制，颁布之前是不予限制的。另外从各地颁布的房屋限购令中大部分都是没有规定具体期限的[2]，即便規定了具体期限，在到期后也便自动延期了。在限购令取消之前，我们就可以认为其是可以反复适用的，在现实中也是如此。

3、房屋限购令对公民权益的侵害

3.1购房是宪法财产权的保护范围

房屋限购令是对购房者购买住宅的限制。购房者购买房屋，是属于宪法上财产权的保护范围。在现今的大多数国家里， 财产权不仅属于宪法上的概念，而且属于民法上的用语。宪法上财产权的内涵也需要借助民法层面的观察才能更加清晰。在民法所保障的诸种财产权中，首要的是对物的所有权。所有权属于民法上的财产权，自然也便属于宪法上的财产权，故其是在宪法的保护范围之内的。宪法财产权的核心内容便是所有权[3]。所有权权能包括占有、使用、收益和处分。针对本文所要研究的问题，限购令对购房人购买房屋予以限制，属于其对财产投资与消费的限制，也即收益、处分的权力[4]。

3.2限购令与我国基本经济制度相冲突

房屋限购令对买卖主体进行的购买限制，其本质属于对买卖主体契约自由的限制和对我国宪法确立的社会主义市场经济制度的限制。在房地产市场里，开发商和购房者是交易的主体，而政府、银行则是构建、提供交易场所和交易规则的其他主体。取消了购房者的买房资格，也就是剥夺了房地产开房商的售房权。政府出台限购令可以说是直接将政府的手伸入到了市场经济活动中最基本的交易环节。这与我国基本经济制度中强调的市场在资源配置中起决定性作用相违背。国家管理经济活动的最基本方式是宏观调控和经济立法，国务院和地方政府颁布的限购令明显是对公民个人和市场经济组织所从事的微观经济活动的限制[5]。因而需对其提出质疑。

4、房屋限购令和比例原则分析

房屋限购令在法律保留原则上的不足，还可以在今后立法中得到改变。但就算之后通过法律制定了房屋限购令，其依然需要接受比例原则的审查。比例原则是对公权力行为的与手段之间的衡量，也就是在所欲实现的目的与所造成的损害之间进行衡量，不能为了某个目的而付出过分的、不合比例的代价。

4.1限购的目的

从《国八条》中相关限购令条款我们可以看到，合理引导住房需求是房屋限购令的目的，合理引导住房需求也即是打击投资、投机性需求，保护合理性需求，促进房地产市场的平稳发展。投资、投机性购房行为无疑是当下房地产市场的非理性上涨的一个重要因素[6]。从社会整体利益出发，房地产行业的健康、理性发展，不管对国民经济还是购房者来说都是有益的[7]。所以，我们可以认为这个目的是具有正当性。

目的正当性是对房屋限购令目的的考量，一个规范性文件仅仅有目的正当性还是不够的，还需要满足比例原则其他几个亚原则。目的正当未必就意味着可以为了这个目的而不择手段，不能为了追求某个“善” 而没有道德焦虑感地实施某种“恶”。[8]为了限制投资、投机性需求，保障房地产市场的健康发展，未必一定要限制公民的财产权利益和违背基本经济制度从而对市场主体进行微观经济活动的限制。在利益相冲突时，通过寻找一种方法使两者达到平衡的状态，对基本权利保护效果的最大化，而不是你死我亡的境地便是十分重要的。对房屋限购令和比例原则审查，就是要对此种“财产权限制”、对基本经济制度的违背进行手段与目的的衡量。

4.2限购手段是否具有适当性和必要性

房屋限购令是具有目的正当性。而仅仅如此还不够，下一步需要审查限购手段是否具有适当性和必要性。限购令是否具有适当性，是要求限购令的手段要能够促成目的实现。在新一轮的限购政策下，以北京为例，2017年1月～3月新建房屋销售价格的环比涨幅分别为3.04%、4.79%、6.38%，同比涨幅均超过50%。可见，“限购令”的实施效果并未显现[9]。而且从现实情况看投资、投机性需求的购房者想要购买房产，完全可以通过其他方式规避限购政策，比如说假离婚，借名买房，缴纳假社保证明等。所以，限购措施能否达到所追求的目的在一定程度上是值得怀疑的。

就算限购措施可以达到所追求的目的，仍然需要看其是否具有必要性。必要性原则就要求我们在所有手段中选择对相对人利益侵害最小的手段来实行，即“最小损害原则”。事实上，就打击投资、投机性需求，保障房地产市场平稳发展而言，这种手段是存在的。比如说经济手段中的限贷政策，增加土地供应，增建保障性住房并加强监管等。综上分析，限购政策虽然存在目的正当性，但却在众多可选择手段的情况下对公民基本权利造成了不必要的过度限制。以限购来一禁了之，这与“懒政”是毫无区别的。

4.3限购令是否符合狭义比例原则

狭义比例原则指立法或行政是适当的、符合比例的。狹义比例原则是判断结果是否正义的一个标准，是比例原则的原初含义。结合限购令来看，房屋限购令是否能够打击投资性需求，从而保障房价的平稳是一个让人质疑的问题，如前文分析，限购令是不能达到目的的，而且完全可以有其他更有效的效果所代替。然而，房屋限购令却通过对公民基本权利限制的手段，并且还限制了市场主体的一些微观经济活动对购房者造成利益侵害。因此，从房屋限购令达到其正当性目的的程度与给公民权益受到侵害所造成的损失相比，其不符合狭义比例原则。

5、房屋限购令的处理建议

5.1完善宏观调控

房屋限购令的行政执行必须厘清两方面关系，也就是市场和政府权力的关系。颁发行政举措必须遵循市场发展规律，依照市场发展变化情况来不断完善宏观调控。就房地产市场而言，中央政府宏观调控的重点应该是市场运行及监督机制，而并非房屋的价格、成交数量等交易最终结果。对房地产市场的调控要遵循市场发展变化的规律，房屋限购令只是临时的限制手段，如果不适合市场发展的具体情况，必然最终被市场淘汰。

5.2严格执行监督

房屋限购令是抽象行政行为之一，监督管控要从如下三方面着手：一是权力机关监督的不断完善。权力机关监督房屋限购令执行情况，要事先通过国家权力机关对其进行立法授权。二是加强行政监督。行政监督是行政上级对下级制定的抽象行政行为、违法行为的监管，对部分行政行为予以纠正或停止执行。三是司法审查监督机制。 我国法院目前无权撤销行政抽象行为，也不能够判定其是否有效。这种状况导致了行政相对人合法权益受损后没有法律约束，存在不公平现象。所以，为了最大限度保护公民合法权益，完善司法审查机制、监督机制势在必行。

参考文献：

[1]马怀德.将抽象行政行为纳入行政复议的范围——规范和监督政府行为的重要途径[J].中国法学，1998（02）：39-44.

[2]王思锋，彭兴庭.论中国房地产市场的政府规制——兼评“房屋限购令”的合法性[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2011（03）：148-153.

[3]张翔.机动车限行、财产权限制与比例原则[J].法学，2015（02）：11-17.

[4]郑少华.“限购令”的法律解释[J].法学，2011（04）：41-43.

[5]秦前红.房地产市场行政规制与政府权力的边界[J].法学，2011（04）：30-34.

[6]张德荣，郑晓婷.“限购令”是抑制房价上涨的有效政策工具吗？——基于70个大中城市的实证研究[J].数量经济技术经济研究，2013，30（11）：56-72.

[7]章瑛，熊琼.对我国住房“限购令”正当性的法理学分析[J].社会科学家，2012（11）：98-101.

[8]彭刚，赵乐新，李晶茂.“限购令”能够有效平抑房价吗——基于2007年～2015年我国30个城市的数据[J].价格月刊，2018（07）：1-6.

基金项目：

北京市社会科学基金研究基地一般项目《税务行政复议与行政诉讼衔接问题研究》的阶段性成果。项目编号：18JDFXB004