论重大林业有害生物防治减灾地方政府责任

卢修亮,高亮,岳方正,孙倩,常国彬,曲涛

(1.国家林业和草原局森林和草原病虫害防治总站，林业有害生物监测预警国家林业和草原局重点实验室，辽宁沈阳 110034；2.山东省野生动植物保护站，山东济南 250014；3.安徽省林业有害生物防治检疫局，安徽合肥 230031)

近年来，我国林业有害生物灾害多发频发，对林业可持续发展和生态文明建设构成严重威胁。特别是松材线虫病、美国白蛾等重大林业有害生物发生范围持续扩大、资源损失不断增加、危害特性日趋复杂，重点区域生态安全风险不断增加。地方政府作为生态文明建设责任主体[1-2]，对保护本辖区森林资源安全起主导作用。理清并落实地方政府责任，使其更好地履行生态职能[3]，对加速构建高效的防治减灾机制，有效遏制重大林业有害生物灾害多发频发态势，切实扭转林业部门“孤军奋战”局面，意义重大。

1 地方政府防治减灾责任

1.1 基本概念

1)地方政府 地方政府是指管理特定行政区域的政府组织的总称[4]。广义的地方政府包括立法机关、行政机关和司法机关，狭义政府仅指行政机关[4]。本文所指的地方政府采用狭义的概念，主要指县级以上地方人民政府。

2)地方政府责任 地方政府责任也有广义和狭义之分。广义的地方政府责任是一种“积极意义的政治责任”，是指地方政府能够体察和针对民众的理性要求，采取积极措施，做出公正有效的全面回应；狭义的地方政府责任是指地方政府机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性的法律后果，即法律责任，这是一种“消极意义的政治责任”[5-6]。本文在研究地方政府责任时，认为地方政府在重大林业有害生物防治减灾中的责任包含两个方面:一是政府的防治减灾职责，即在权力运行过程中所负有的保护森林健康和维护公众权益的义务；二是指政府权力运行中的不利后果，即政府没有尽到保护职责而承担的法律责任。

3)防治减灾 本文防治减灾指灾害管理的全过程，是围绕减灾目标、选择科学减灾措施来实现降低灾害风险而进行的一系列活动，包含健康抗灾、检疫御灾、监测预报、应急救灾等措施[7-8]。

4)森林病虫害与林业有害生物 《森林病虫害防治条例》中规定，森林病虫害，是指可危害森林、林木、林木种苗及木材、竹材的病害和虫害。在长期防治减灾工作实践中，原国家林业局进一步延伸和拓展了森林病虫害的概念，在病害和虫害基础上增加了鼠(兔)害和有害植物两类有害生物，并于2004年正式提出用“林业有害生物”取代“森林病虫害”这个沿用多年的概念，拓宽了防治工作视野，丰富了防治工作内涵[8]。2019年12月28日修订通过的《中华人民共和国森林法》(以下简称新《森林法》)首次从国家法律层面使用“林业有害生物”概念，拟修订的《森林病虫害防治条例》也将统一使用这一概念，使之更加契合林业有害生物防治减灾工作实际。林业有害生物，是指能够对森林植物及其产品造成危害，影响其生长、生存、使用、观赏价值的植物、动物或病原体的种、株(品)系或生物型[9]，主要包括病害、虫害、鼠(兔)害、有害植物。本文中重大林业有害生物专指《2015—2017年重大林业有害生物防治目标责任书》中确定的松材线虫病、美国白蛾、鼠(兔)害、薇甘菊4类。

1.2 重大林业有害生物防治减灾责任 只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障[10]。以立法形式进一步明确地方政府责任，以签订《防治目标责任书》并加强目标考核、严格督办追责、督促地方政府切实履行好工作职责，已成为重大林业有害生物防治减灾工作最有力措施之一。国家层面规定地方政府应履行重大林业有害生物防治减灾责任的法律法规主要有新《森林法》《突发事件应对法》《森林病虫害防治条例》《植物检疫条例》。与国家层面立法相比，地方立法更有针对性和时效性，是国家立法的必要补充和细化[11]。笔者以国家层面的法律法规为主，结合各地制定的省级防治条例，对《2015—2017年重大林业有害生物防治目标责任书》中地方政府防治减灾责任归纳总结。总体上看，地方政府的防治减灾责任主要体现在以下几个方面。

1.2.1 重大林业有害生物灾害防治 新《森林法》第三十五条规定，“重大林业有害生物灾害防治实行地方人民政府负责制。发生暴发性、危险性等重大林业有害生物灾害时，当地人民政府应当及时组织除治”，进一步明确了地方人民政府在重大林业有害生物灾害防治中的主体责任。《森林病虫害防治条例》第十五条规定，“发生暴发性或者危险性的森林病虫害时，当地人民政府应当根据实际需要，组织有关部门建立森林病虫害防治临时指挥机构，负责制定紧急除治措施，协调解决工作中的重大问题”，突出了地方政府在建立防治临时指挥机构、协调处置重大森林病虫害的主导地位。同时，为保障责任落实到位，新《森林法》第四条规定，“国家实行森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度”，确立了以制度建设落实政府责任的重要导向和刚性约束，为防治减灾工作提供了有力法律保障。

1.2.2 突发事件应急处置组织管理 重大林业有害生物灾害作为自然灾害种类之一，其突发事件应对的组织体系、工作机制应符合《突发事件应对法》规定。《突发事件应对法》规定，“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”，并着重强调了“属地为主”原则下的县级人民政府责任和“分级负责”原则下各级人民政府责任，为全面落实政府责任、有效应对重大林业有害生物灾害突发事件提供了法律遵循。地方性法规《湖北省林业有害生物防治条例》第二十八条规定，“发生重大、突发林业有害生物灾害或者疫情时，县级以上人民政府应当及时启动林业有害生物防治应急预案，必要时成立林业有害生物防治临时指挥机构，解决林业有害生物治理工作中的重大问题。”安徽、江西、福建、甘肃等省出台的防治条例也明确了地方政府在应急处置工作中的主体责任。

1.2.3 组织开展区域性联防联治 为有效处置跨行政区域、危害严重的林业有害生物灾害，保障联防联治工作扎实推进、取得实效，《森林病虫害防治条例》及部分省级防治条例对地方政府联防联治工作均作出明确规定。如《安徽省林业有害生物防治条例》第三十四条规定，“对跨行政区域、危害严重的林业有害生物灾害，毗邻地区人民政府及其林业行政主管部门应当加强协作配合，建立联防联治机制，健全疫情监测、信息通报和定期会商制度，开展联合防治”。

1.2.4 防治减灾工作基础性保障 地方政府保障责任主要体现在对基础设施建设、人员机构、财政投入等方面。基础设施建设保障方面，新《森林法》第四十一条规定，“各级人民政府应当加强林业基础设施建设，应用先进适用的科技手段，提高森林防火、林业有害生物防治等森林管护能力”，对地方政府加强基础设施建设提出了明确要求。在人员机构保障方面，《植物检疫条例》明确规定，“发生特大疫情时，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以设立植物检疫检查站，开展植物检疫工作。”部分省级防治条例针对此项责任还提出了更加具体的要求，如《湖北省林业有害生物防治条例》规定，“县级以上人民政府应当制定林业有害生物防治应急预案，组建专群结合的应急防治队伍，加强林业有害生物应急防治设备、药剂的储备”，对全面加强全省机构队伍建设、保持队伍专业性和稳定性发挥了重要作用。在财政投入保障方面，出台防治条例的省份均规定地方政府要将林业有害生物防治经费纳入本级财政预算，部分省份还对突发灾害处置经费作出了明确要求。

1.2.5 其他责任 1)疫情管理。现行《全国检疫性林业有害生物疫区管理办法》规定，“全国检疫性林业有害生物疫情发生地应当划定为疫区。划定后的疫区由省级以上林业主管部门公布，其中松材线虫病和美国白蛾的县级疫区由国家林业和草原局负责公布，其他全国检疫性林业有害生物疫区由省级林业主管部门报请省级人民政府批准后公布”，明确了省级人民政府在疫区管理中的责任。《松材线虫病疫区和疫木管理办法》还对松材线虫病疫点公布作出具体要求，规定“疫点由省级林业主管部门提出，由其报请省级人民政府备案后进行公布，每年至少一次”。2)编制重大林业有害生物防治技术方案。《松材线虫病防治技术方案》规定，“县级疫情发生区的松材线虫病防治方案由县级人民政府组织制定，经省级林业和草原主管部门审定并备案后组织实施”。3)落实防治减灾相关扶持政策。《国务院办公厅关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见》《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》均就推行购买社会化服务作出安排部署，地方省级防治条例也对此作出明确规定。如《安徽省林业有害生物防治条例》第三十七条规定，“县级以上人民政府应当支持社会化防治组织开展林业有害生物调查监测、灾害鉴定、风险评估、疫情治理及其监理等活动”。4)灾后恢复。《突发事件应对法》第六十一条规定，“受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷”，明确了地方政府的灾后恢复责任。

2 地方政府履行重大林业有害生物防治减灾责任情况及存在的主要问题

为切实加强重大林业有害生物防治工作，全面落实防治减灾责任，经国务院授权，原国家林业局与各省(自治区、直辖市)先后签订了3轮《防治目标责任书》。本文依据原国家林业局印发的《松材线虫病等重大林业有害生物防治目标责任检查考核办法》，结合2019年国家林业和草原局组织开展的《2015—2017年重大林业有害生物防治目标责任书》履责情况检查考核，分析重大林业有害生物防治减灾工作中地方政府履责状况。

2.1 地方政府履责情况

2.1.1 政府重视程度进一步提高 1)“双线”目标责任书签订较为完整。原国家林业局代表国务院与各省(自治区、直辖市)政府签订责任书后，各省(自治区、直辖市)也层层签订了政府间、林业主管部门间的“双线”目标责任书，并将“四率”指标和重大林业有害生物防治目标完成情况纳入政府考核评价指标体系，督促地方政府将防治责任落到实处。2)对防治工作要求贯彻落实不断强化。履责期间，为组织开展好重大林业有害生物防治减灾工作，保质保量完成防治目标任务，一些省级人民政府召开了重大林业有害生物防治工作专题会议、部门联席会议，新疆、吉林、山东、广东等省份根据防治工作需要，组织召开了全省(区)防治工作电视电话会。3)省级人民政府更加重视防治减灾工作。山东、浙江、云南、辽宁等省的主管领导先后在相关重要会议上安排部署重大林业有害生物防治工作；福建、湖北、安徽、湖南、重庆、陕西等省份政府主要领导专门对做好林业有害生物防治工作作出重要批示。

2.1.2 政府组织协调力度明显加强 各级政府建立健全重大林业有害生物防治指挥部，协调解决防治工作中的重大问题。2015年以来，全国有5个省级人民政府成立了重大林业有害生物防控指挥部。云南省、重庆市分别于2016年、2018年成立了省级重大林业有害生物防控指挥部；陕西省政府于2018年恢复成立了省级重大林业有害生物防控指挥部；四川省在成立了省松材线虫病防控工作指挥部基础上，2017年成立了省重大林业有害生物防控工作指挥部；浙江省2017年将松材线虫病防治办公室更名为省重大林业疫情防控办公室，统筹协调推进林业有害生物防控工作。针对跨行政区域、危害严重的林业有害生物灾害，毗邻地区人民政府及其林业行政主管部门加强协作配合，建立健全联防联治机制。目前，全国已建立9个涉及3省份以上的省际间联防联治组织[12]。部分省份结合重大林业有害生物防治减灾实际，还成立了省内区域间的联防联治组织。

2.1.3 法制建设不断推进 2015年以来，江西、湖北、安徽、福建等4省新公布实施了本省林业有害生物防治条例，浙江、甘肃、北京等3省(市)也分别完成了条例修订工作。安徽省在全国首次将“森林资源保护实行林长制”写入地方防治条例，并将林业有害生物防治工作纳入各级林长考核内容，建立了责任落实考核新机制。地方防治条例的出台，有力推动了防治工作法制化进程，依法治理得到有力保障。各地还十分重视应急防治工作，地方各级人民政府及时制定或根据人员机构调整、社会发展需要和实施过程中发现的问题修订应急预案，全国应急预案体系进一步完善。

2.1.4 防治减灾取得新成效 2015年以来，各地面对重大林业有害生物灾害多发频发态势，严格按照处置程序，积极采取处置措施，有效应对各类突发灾害，年均处置突发事件百起以上。天津市、云南省突发松材线虫病疫情后，党委、政府领导高度重视，先后作出重要批示，省(市)重大林业有害生物防控指挥部及时召开松材线虫病防控工作会议，全面安排部署疫情处置工作，及时有效控制疫情发展扩散；山西、宁夏、内蒙古、重庆等地在调运苗木中发现美国白蛾疫情后，立即启动应急预案，及时对带疫苗木进行除害处理，有效防止了疫情发生；陕西在突发美国白蛾疫情后，及时启动应急预案，恢复成立省重大林业有害生物应急防控指挥部，设立了临时检疫检查站，全力开展应急防治工作。2015—2019年，全国累计拔除40个松材线虫病县级疫区和20个美国白蛾县级疫区。

2.2 地方政府履责中存在的主要问题

2.2.1 一些地方政府主体责任落实不到位 部分省级和县(市、区)级人民政府对重大林业有害生物防治减灾工作重视程度不高，政府的主体作用发挥不到位，对重大林业有害生物的危害性、防控的重要性认识不足，一定程度上制约了重大林业有害生物灾害防治工作有效开展。部分省份及县(市、区)仍存在责任书签订不完整、目标任务不具体、领导机构不健全、责任落实不到位、部门协作不顺畅等问题。

2.2.2 灾害应急管理不规范 部分地区应急预案制定不健全，有的省份应急预案发布后未及时进行修订，个别县(市、区)虽然制定了应急预案，但并未以政府文件印发。在处置突发林业有害生物事件时，部分地方政府未严格按照有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序启动应急预案、采取相应处置措施；有的地方仅由林业主管部门启动应急预案，效力、执行力均受到较大影响。应急处置工作结束后，有的地方政府未及时终止应急处置程序，停止应急处置措施，同时未严格履行向上一级人民政府报告应急处置情况的职责。

2.2.3 财政投入整体不足 各级政府特别是省级政府的资金投入与全省重大林业有害生物发生形势和防治工作任务的实际需要还有很大差距，投入明显不足。有的地方防治资金未纳入政府财政预算，投入连续性不够；一些地方经济欠发达，财政困难，资金投入与全国平均水平相比差距非常大，不能满足重大林业有害生物防治减灾工作基本需要。

2.2.4 政策法规不完善 林业有害生物防治法律法规是行业规范和行业管理的法律依据。但国家层面的《森林病虫害防治条例》自1989年颁布实施后，未进行过修订(正)；《植物检疫条例》1983年发布后，虽经1992年修订、2017年修正，但部分条款仍未及时修订，已不适应林业有害生物防治减灾工作形势需要。地方防治检疫条例制修订进程不均衡，截至2019年6月，仅有8个省份出台了林业有害生物防治相关条例(表1)；有些省份虽然出台了法规制度，但多年未修订。林业有害生物防治法律法规体系缺乏时代性、连续性和完整性，不能适应依法防治的需要。

表1 省级防治条例出台情况

3 落实地方政府履行重大林业有害生物防治减灾责任的建议

3.1 建立健全防治减灾责任履行机制 按照“分级负责、属地管理”原则，严格落实地方政府防治减灾责任，建立责任清单，明确责任范围，完善履责程序，保障责任履行不失位、不错位、不越位。结合防治减灾多元主体共同参与实际，进一步明确地方政府、林业主管部门、林业有害生物防治检疫机构、林业经营者、社会化防治服务组织等不同责任主体在重大林业有害生物防治减灾中的责任，优化职责分工，强化责任落实，推进多元主体协同治理。地方人民政府应切实履行重大林业有害生物灾害防治职责，充分发挥防治减灾尤其是应急救灾中的主体作用；林业主管部门作为负责林业有害生物防治的职能部门，要认真落实政府各项决策部署，做好重大林业有害生物防治减灾各项工作；林业有害生物防治检疫机构作为监测预报和检疫御灾这两项预防性工作的责任主体，应严格按照法律法规相关规定，及时了解掌握林业有害生物发生发展动态，采取有效措施，控制重大林业有害生物传播扩散，降低灾害暴发风险，减少灾害损失[7-8]；林业经营者是防治减灾公共服务的受益者，承担着防治减灾监督者和参与者的双重责任，一方面在法律范围内行使自己的监督权，另一方面也要按照“谁经营，谁防治”的责任制度要求，在政府支持引导下，对其经营管理范围内的林业有害生物进行防治；社会化防治服务组织应严格按照契约规定，切实履行好防治减灾服务的供给责任，高质量完成服务项目任务[13-15]。

3.2 严格执行森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度 推行林业生物灾害损害责任追究制度，结合重大林业有害生物发生防治工作实际，及时调整优化防治目标指标体系，针对不同责任主体职责范围，分级分类设置以考核地方人民政府为主的综合性考核指标和考核林业主管部门的行业管理指标。按照横向到边、纵向到底的要求，进一步完善目标任务分解机制[16]，提高目标考核科学性、连续性和可操作性。探索建立目标管理与过程管理统筹兼顾的绩效考核评价机制，加强绩效全过程管理。将松材线虫病等重大林业有害生物防治目标纳入地方政府考核评价指标体系，强化目标考核和防治督导，规范问责追责程序[17]，加快形成以考核促进责任全面落实、以绩效评价促进防治减灾取得实效的长效机制。

3.3 深入推进社会化防治 统筹防治减灾责任主体各方优势，充分发挥社会化防治服务组织效能，在坚持地方政府主导本地区防治减灾工作基础上，注重加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，形成防治减灾工作合力。适应新形势新要求，进一步加大机制创新力度，大力推行政府购买防治服务政策落实，进一步开放防治市场空间，丰富防治服务内容，促进社会化防治组织健康有序发展。加强社会化防治组织监督管理，强化防治作业质量监管和防治减灾服务效果评估验收，确保防治减灾工作取得实效。地方人民政府购买防治减灾服务，利用市场化机制实现公共服务的有效供给，只是政府责任形式与履责方式调整与变化，并不意味着政府公共服务责任的转移甚至消失[18-19]。地方人民政府虽不再承担公共服务的履行责任，但仍要承担担保社会组织提供符合公共利益且合法的公共服务的责任，即行政担保责任[19-20]。为保障公共服务质量，地方人民政府与社会化服务组织还要以签订合同方式，明确双方各自应承担的行政契约责任[13-15]。

3.4 完善防治减灾责任落实保障体系 全面加强防治减灾法制建设，依照新《森林法》有关规定，加快推进《森林病虫害防治条例》《植物检疫条例(林业部分)》修订工作，夯实责任落实法制基础。加强《突发林业有害生物事件处置办法》和《重大林业有害生物灾害应急预案》制修订工作，及时调整健全组织机构，完善工作制度，提高有效应对处置突发林业有害生物灾害能力。加大资金投入力度，拓宽资金投入渠道，将防治补助资金与考核结果挂钩，提高资金使用效率，保障防治减灾工作顺利开展。