晋中市属国有金融企业管理的思考

为进一步完善晋中市市属国有金融企业管理，推动全市国有金融资本做强做优做大，根据局机关党组安排，由外金科牵头，对晋中市市属国有金融企业的发展与建设情况进行了专项调研。

一、企业经营和发展情况

晋中银行股份有限公司（以下简称晋中银行）：在晋中市城市信用社基础上筹建成立，国有参股企业，国有股权占比11.79%，其中：晋中市公用基础设施投资控股（集团）有限公司集团本部及全资子公司持有11.66%股权，山西晋中国有资产经营有限公司持有0.13%股权。按照省委、省政府部署安排，晋中银行拟进行合并重组。根据金融企业财务快报系统数据统计，截至2020年2季度，晋中银行注册资本31.47亿元，资产总额745.92亿元，负债总额689.46亿元，所有者权益56.46亿元。发放贷款和垫款380.69亿元，吸收存款558.49亿元。营业收入8.22亿元，营业支出3.44亿元，营业利润4.78亿元，利润总额4.79亿元，净利润3.56亿元。机构户数42个，期末从业人数1293人。

晋中中小企业信用担保有限公司（以下简称晋中担保）：以融资性担保为主营业务的政府性融资担保机构，国有独资企业，股东为晋中市公用基础设施投资控股（集团）有限公司。根据金融企业财务快报系统数据统计，截至2020年2季度，晋中担保注册资本5.2亿元，资产总额7.65亿元，负债总额1.66亿元，所有者权益5.98亿元。营业收入1106.69万元，营业支出1011.39万元，营业利润95.30万元，利润总额95.36万元，净利润82.50万元。期末从业人数39人。截至2020年7月底，晋中担保业务总量（期末在保业务和委托贷款存续业务的总和）实现106861万元，其中，在保余额89151万元，在保户数118户，担保放大倍数1.47倍。在保业务中，民营企业、小微企业和“三农”在保额占比71%，单户担保额1000万元及以下的企业占比43%。

二、企业监督和管理情况

（一）外部监督情况

晋中市公用基础设施投资控股（集团）有限公司对晋中银行和晋中担保履行实际出资人职责，负责落实统一的国有金融资本管理规章制度，保障国家金融安全、防范金融风险、实现国有资产保值增值。晋中市人民政府金融工作办公室对晋中银行和晋中担保进行金融指导、监督、组织和协调。晋中市财政局对晋中银行和晋中担保负有全口径报告职责。

（二）内部管理情况

1.逐步建立现代金融企业制度：市属国有金融企业持续推进公司治理现代化，完善股东大会、董事会、监事会和高级管理层的“三会一层”法人治理结构，充分发挥股东大会的权利机构作用、董事会的决策机构作用、监事会的监督机构作用、高级管理层的执行机构作用和党委（党组）的领导作用，形成了各司其职、有效制衡的协调运作机制，有效提高了国有金融资本管理效率。

2.不断完善资本补充机制：近年来，晋中银行不断优化资本结构、实施增资扩股。2016年至2018年，晋中银行公开向社会募集18亿元，并以公开招标方式发行18亿元二级资本债券，逐步形成了多元、分散、稳定的股权结构，资本实力和风险抵御能力得到了进一步增强。晋中担保2019年增资6270万元，形成每年整合农业、科技、畜牧、中小企业发展专项资金1700万元的资本金长效持续补充机制。

3.持续加强防范化解金融风险：市属国有金融企业进一步强化防范风险的主体责任，完善风险防控体制机制，加强风险防控和化解处置工作。晋中银行通过强化整体风险管控和资产质量监测、严把授信准入关、加大不良贷款处置力度、规范贷后管理工作，有效提高了资产质量。晋中担保通过健全企业内控制度、规范规章制度及操作流程、建立风险分散与共担机制、加强保后监管工作，不断提升了风险管理水平。

4.贯彻落实全面从严治党要求：市属国有金融企业将党的领导贯穿于国有金融资本管理全过程。一是层层落实管党治党政治责任，坚持党对金融工作的领导，确保党组织“把方向、管大局、保落实”的主体作用充分发挥。二是把加强党的领导和完善公司治理有机结合，将党建工作总体要求纳入公司章程。三是着力夯实党建工作基础，严格落实“一岗双责”，不断深化政治建设、强化思想建设、推进作风建设。

三、存在问题

（一）国有金融资本出资人制度有待落实

2018年，党中央、国务院联合印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，就金融国资管理工作进行了系统全面部署，首次明确由各级财政部门代表本级政府履行国有金融资本出资人职责。2019年，山西省委、省政府印发《关于完善国有金融资本管理的实施意见》，结合我省实际，对我省的国有金融资本管理提出具体实施要求。目前，我市的国有金融资本出资人制度尚未得到充分落实。财政部门履行统一出资人职责基础较为薄弱。市政府尚未具体授权市财政局集中统一履行市属金融资本出资人职责，晋中银行和晋中担保两家市属国有金融企业都由国资部门负责监管，市财政局实际上只负有全口径报告职责，未能实现国有金融资本集中统一管理。我市国有金融资本出资人和监管部门的权责边界不够明晰。按市政府主要领导的批示，市财政局先行向实际履行市属国有金融企业出资人职责的相关单位下发了《关于履行市属金融企业实际出资人职责清单的函》，明确了实际出资人在履行出资人职责期间的权利和义务。但在实际执行过程中，职责错位、身份重叠等问题容易产生“两张皮”效应。出资人职责和公共管理职责的边界还需进一步厘清，出资人职责还需进一步细化和落实。

（二）国有金融资本监管体制需要理顺

市属国有金融企业的监管存在“九龙治水”问题，未能有效形成监督合力。一是监管业务上多头管理。市属国有金融企业的监管主要由财政部门、国资管理部门、金融办、行业监管部门等部门和单位负责。在具体监管过程中，各监管部门的制度执行不统一，权责不明、职责重叠、监管交叉的现象存在，监督效能需要进一步提升。二是监管体系上缺乏联动。市属国有金融企业的各监管部门之间的监管边界划分不清晰，导致信息收集重复。各监管部门之间监督管理职责较为分散、标准不一、缺乏合作，导致信息交流不畅。各管理部门在监管协调方面还未形成有效的信息共享机制和高效的联动机制。三是地方金融企业国有金融资本管理的相关制度体系建设与落实较为滞后。党中央、国务院《关于完善国有金融资本管理的指导意见》及省委、省政府《关于完善国有金融资本管理的实施意见》对完善国有金融资本管理制度，推动金融治理体系和治理能力现代化提出了新要求。我市亟需按照有关要求，结合本地区管理实际，研究制定具体实施办法，推动国有金融资本管理改革的落实。

（三）市属国有金融企业公司治理需要改进

市属国有金融企业需要进一步加强管理约束。由于出资人职责不够清晰，容易造成内部人权利得不到有效约束，造成内部人控制。在实际经营过程中，企业管理所上存在重规模轻风险、重利润轻管控、重发展轻合规的现象，在坚守主业、聚焦支小支农、服务小微企业等方面需要着重提高加强。目前，金融企业国有资本经营绩效考核评价操作指引依据财政部统一的金融机构的绩效评价办法，在操作落实中，缺少考核结果的实际运用，导致金融企业对于绩效评价缺乏重视。同时，市属国有金融企业需要进一步探索建立健全与劳动力市场相适应，与企业经济效益、劳动生产率挂钩的工作决定和正常增长机制，建立健全国有金融机构高管人员责任追究和薪酬追回制度。

（四）金融国有资本经营收益预算管理不够规范

市属国有金融企业的股东或最大股东为国资部门下属单位晋中市公用基础设施投资控股（集团）有限公司，财政部门未集中统一履行国有金融资本出资人职责。目前，市属国有金融企业上缴的国有资本经营收益列为集团内部经营收益，未纳入国有资本经营预算。国有金融资本经营收益预算管理的不规范，影响了国有资本经营预算的完整性，也影响了国有资本经营预算在增强政府宏观调控能力、完善国有企业收入分配制度、推进国有资本战略布局作用的有效发挥。

（五）防范金融风险的意识和能力需要增强

当前，国有金融企业的金融风险客观存在，防范化解金融风险任务任重道远。银行类金融企业需要加强对债务风险、信用风险、流动性风险、市场风险、操作风险等多种风险的管控。担保类金融企业需要平衡好业务结构与运营成本之间的关系，平衡好社会效益和经济效益之间的关系，平衡好政策担保与可持续发展之间的关系。在经济下行的环境和疫情的影响下，不良贷款及代偿清收的压力加大，金融企业要进一步增强防范金融风险的意识和能力，防控金融风险，防范国有金融资本流失。

四、完善市属国有金融企业管理的几点建议

（一）落实国有金融资本出资人制度

尽快落实和完善国有金融资本出资人制度，推进金融国有资本管理体制改革迫在眉睫。如何贯彻落实中共中央、国务院《关于完善国有金融资本管理的指导意见》及省委、省政府《关于完善国有金融资本管理的实施意见》，结合我市实际情况，应制定我市国有金融资本管理实施办法。尽快建立健全管住管好用好、做强做优做大国有金融资本的管理机制和制度体系，落实财政部门履行国有金融资本出资人职责的要求，实现集中统一管理。对于实际履行市属国有金融企业出资人职责的部门，可先由财政部门与该部门签订协议，明确授权经营体制、出资人职责、监管权限、重大事项管理等，建立明晰的管理权责清单，压实受托人的权利与义务。财政部门要与受托人建立良好的沟通协调机制，健全完善对受托人的评价、监督和考核机制，督促认真管好受托国有金融资本。

（二）建立国有金融资本监管联动机制

要进一步加强监管统筹协调力度，理顺国有金融资本监管体制。一是要厘清出资人管理与行政管理、行业监管的边界，建立起出资人管理与其他部门和单位管理的有效沟通协调机制，形成科学规范的国有金融资本管理架构与落实国有金融资本管理目标的合力。二是建立金融企业国有资产信息平台，加强各单位和各部门的沟通协调和信息共享，形成标准化、同口径的报送指标体系，有效实现对国有金融机构的日常监督和国有资本管理工作的全面落实。三是要建立健全国有金融资本管理的监督问责机制，加快形成全面覆盖、制约有力的监督体系，加大对各类失职、渎职行为的惩戒力度。

（三）完善金融企业内部治理结构

全面推进市属金融企业现代企业制度建设，促进地方国有金融机构持续健康经营。一是完善企业法人治理结构，建立健全集体决策机制和议事规则，理顺股东会、董事会、监事会和经营层关系，抓好国有金融企业现代企业制度建设。二是完善国有金融机构内部经营管理制度，加强基础管理，建立科学的内部绩效考核和激励约束体系，完善国有金融机构薪酬决定和调控机制，强化国有企业高管人员责任追究和薪酬追回制度。三是完善金融服务体系，增强扶持实体经济能力。市属国有金融企业要牢固树立支持服务实体经济理念，握好发展方向和战略定位，围绕我市发展的重点领域，加大支持力度，推进金融创新，多措并举，切实支持我市民营企业和中小微企业发展。

（四）规范金融国有资本经营收益预算管理

落实中央国有资本经营预算管理相关办法的要求，将市属国有金融企业上缴收益纳入国有资本经营预算。进一步理顺国家与国有金融机构的分配关系，明确各类国有金融企业上缴收益比例，细化金融国有资本经营收益预算编制。对于国有资本经营预算的执行情况，建立科学有效的绩效管理和监督检查制度，实现国有资本收益的最大化。

（五）严格防控国有金融资本各类风险

强化金融安全意识，有效防范和化解各种金融风险隐患。强化地方国有金融机构防范风险的主体责任，推动国有金融机构细化完善内控体系，健全风险防控体制和应急处置机制，动态排查各类风险隐患，审慎合规经营。建立市属金融企业监管部门与机构之间的联席会议制度，完善监管措施，共享动态信息，定期通报情况，做好风险防范和处置工作。

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