地方政府债务风险现状及解决建议

崔乃枭 杨婷婷 张英宣

[摘 要]通过近期数据及经济状况分析得出我国部分地区地方政府债务风险依旧不容小觑，并已将其视为我国政府近几年工作的重点。文章通过对我国地方政府债务的现状及风险成因进行分析，并根据其分类建立AHP模糊综合评价法构建地方政府债务风险评价系统对我国地方债务进行分析评价，并提出符合实际经济情况的针对性建议。

[关键词]地方政府债务;风险成因;AHP模糊综合评价法

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.33.044

1 引言

我国财政部相关信息显示，2015年地方政府债务余额总数为16万亿元，经国家有效整治于2016年有效缩减至15.3万亿元，但2017年反弹至16.4万亿元，同时近两年政府债务总额也有明显涨幅，2018年和2019年债务总额分别为18.3万亿元和21.3万亿元，同比增长率为11.5%和16.3%，债务规模庞大且有迅猛增长趋势。中央对此类问题尤为重视，已将其列为我国政府近几年经济工作的重点，况且我国2020年经受病毒疫情，三大产业均受重创，致使我国地方政府债务风险可能会产生质的变化，不容小视。

文章从政府债务的现状及风险成因进行分析，通过债务风险的分类建立政府债务风险评价系统，先前相关学者已通过AHP模糊综合评价法构建地方政府债务风险评价模型，但指标选取全面性略有缺乏，故文章通过债务风险类型的影响因素多角度全方位选取指标建立风险评价系统对地方政府债务风险进行预测。根据我国目前处于众多不确定因素的经济环境之下及2020年年初新型冠状病毒给我国经济稳定带来的干扰等因素，提出符合我国实际国情的针对性解决建议。

2 我国地方政府债务现状

（1）地方政府债务规模庞大，增速飞快。根据财政部披露数据显示，2019年全国地方政府债务余额21.30万亿元，位于人大批准安全限额内，但我国2017年和2018年债务余额分别为16.40万亿元和18.3万亿元，近两年增长率分别为11.5%和16.3%，有明显增长趋势。财政部信息披露我国2019年一般债务11.86万亿元，专项债务9.43亿元，我国2019年GDP为99.0865万亿元，其中一般债务和专项债务分别占其比重的11.9%和9.5%，其规模所占比重之大引人深思。

（2）债券发行问题突出。全国2019年发行地方政府债券4.36万亿元，其中一般债券为1.77万亿元，专项债券为2.58万亿元，债券平均发行期限10.3年，其中，一般债券12.1年，专项债券9.0年;其平均发行利率3.47%，一般债券3.53%及专项债券3.43%。并且地方政府债券剩余平均年限5.1年，其平均利率为3.55%。据以上数据及我国实际情况得出债券发行存在以下三类问题：一是地方政府隐性债务存在严重期限错配及发行债券规模过于庞大的问题，加大了偿债风险。项目建设和回报期8～10年，但之前发行部分债券期限为3～5年，况且投资回报率低下;二是部分地方政府过度盲目的担保导致隐性债务增速过快;三是地方所属企业财政独立能力欠佳，其流动资金及债务清偿来源大多以外部融资为主，流动性风险不易把控。

（3）债务管控缺乏强硬管理态度。目前，中国缺乏相应管理地方政府规范融资活动的法律法规，这从多角度导致了借款渠道的多样性和流程不明弊端。近年来，部分地方政府通过其他借款方法改变各种方式借贷，个别地区被上级政府严格规定，但仍有地方政府由于融资渠道的有限性及其他原因依旧不遵守相关条例举债。况且地方政府相关管理工作执行力度不够强硬，在针对政府债务方面所制定的治理方法等效率低下，普遍存在不合规之处。 综上所述，我国地方政府相关管理部门应进一步加强对地方政府借款全流程的监管。

3 债务风险成因

（1）我国财权与事权错位。我国于20世纪实行财政分权制度，用以缓解中央政府财政乏力的形势及增强中央政府宏观调控能力，对事权和财权做出调整，从而地方政府事权下移致使负担加重，并且上级政府加大对财权的掌控力度，导致财政不匹配愈加严重，再加上我国转移支付机制完善性较差等原因，地方政府财政呈现诸多弊端，对解决财力不均问题起不到实际性作用。

（2）预算软约束长久存在。预算软约束即面临财务困境的组织，如相关政府所属企业借助国家的援助得以持续经营的经济现象。我国因分权改革及预算管理体制等，将地方政府预算软约束问题进行放大。其一，中央政府被迫为地方政府债务的实际债务人，部分国有企业在有中央政府为背景的基础上举债越加“肆意”。其二，地方政府因加快地区经济发展，提高公共服务建设，对所属企业进行的担保和补贴，致使隐形债务激增，提高政府负担和债务风险。

（3）政治体制因素的影响。在我国财政体制因素下，我国固有的政治指标及体制是地方政府债务风险的内在原因。具体如下：一方面我国绝大部分地区仍以GDP等财政指标为主要考核指标。虽然目前政府的考核指标不断精细完善，目前全面涵盖地方经济发展、人文建设及智慧创新等方面，但在实际执行中，各项指标权重所占比例不同，政府官员倾向度自然会策略性转变，同时惠民生等活动短期难以实现，因此政府通常以大幅借债和扩大投资来拉动地区经济增长，进而产生巨额债务;另一方面在我国现行财政体制下，维持财政平衡依然凭上级政府转移支援，并且政府在剔除各类固定支出后用于偿债资金短缺，即使地方政府投资形成收益，但流动性差，同样造成偿债资金来源困难。与此同时，中央虽已加大对地方政府官员的违法违规举债的问责力度，但由于官員的任职期限及债务年限等缺乏实施机制，无法将举债和偿债责任落实到具体人员，致使问责效果不佳。

4 我国现阶段地方政府的债务风险评价系统建立及实施

4.1 地方政府债务风险评价指标的选取

建立地方政府债务风险指标体系须按照以下流程：结合债务分类建立评价指标体系，并确定合理有效的层次指标体系，例如目标层L、准则层L1等、具体指标L11等，然后结合地方政府债务各类型的相关影响因素，最后确定指标如下。

（1）規模风险。政府债务配额的确定与当地经济实力发展速度、本地居民财力抵御债务风险的能力以及财政支出凭借债务收入份额均有关。故由前文分析得出将总债务率、债务负担率、债务依存度作为研究指标。在债务的使用时期，部分债务大多用于非营利性公益项目，间接影响当地社会经济发展，地方财政承担增量债务的能力是它的主要风险点，故同时将新增债务负担率当成研究指标。

（2）结构风险。我国年末债务总额所含债务种类繁多，且各项债务均能改变地方债务的总体走势，文章针对各种类型债务的规模及所占债务总额的比重进行研究分析，其中包括或有债务、短期债务、违约债务（本期因被担保方违约发生的债务）、逾期债务研究分析得出结论。

（3）偿还风险。债务偿还是债务流程中尤为重要的一环，清理政府债务主要来自地方政府财政收入自身比重及其资本厚度相关联，地方政府本年财政收入对本年应还债务金额的承担本领是它的主要风险点，故将债务偿还率、借新换旧债务率、负债资产比、税收收入占比作为研究指标。

（4）社会环境风险。部分地区地方政府缺乏偿还到期债务能力时，可能通过其他方式偿还，例如使用其他财政支出资金、提高税费或增大举债规模、向上级政府求助等，并且对地区的生产结构以及自身经济实力都有一定的需求，因此选取生产总值增长率、第三产业增长率、地方财政收支弹性等作为分析指标。

4.2 地方政府债务风险评价系统基本框架

（1）确定模糊评价等级V。依据地方政府债务风险研究的困难程度，通常将其分为五个等级。集合为V={ V1，V2，V3，V4，V5}={20，40，60，80，100}={风险很低，风险较低，风险中度，风险较高，风险很高}。

（2）建立地方政府债务风险指标因素集L。结合上述选取的地方政府债务风险指标与各层级影响因素L、Ln、lnm一一对应建立指标因素集L，如表1所示。

（3）根据对风险指标因素集L判断矩阵得出风险因素指标权重集D。文章所研究的权重是某一地方政府债务影响因素指标对上级指标的改变大小的体现，L的影响程度大小通过对D的数值计算来体现，故权重的分级应与指标的分级互为匹配。由相关专家利用详细数据分别对各个层次的地方政府债务风险的影响指标相对重要性进行分析得出判断矩阵进而求出权重，并进行一致性检验。

（4）进行隶属度矩阵P的建立。文章所建立的系统通过判断者打分法来对隶属度进行分析，判断者打分以真实详细的数据信息为基础，风险因素评分以表2为基础并通过隶属度P表示具体风险程度，进而对地方政府债务风险指标因素进行量化，进而得出各级风险指标隶属度的判断矩阵。

（5）将所研究的债务风险系统采取模糊综合评价完成讨论。通过上述计算得到D及P，能够得出模糊综合矩阵Q，在本篇文章选取（·，+）模型的前提下推出：

（6）最后整理求得地方政府债务的风险值F。根据前文（4）过程求出矩阵Z，其风险集V亦在前文（1）中提出，依据F=Q·V，计算结果。通过F与V的相互匹配，查出所研究地方政府的债务风险所对应的区间范围，得出其债务评级结果，并对其进行整改。

5 控制地方政府债务预警模型的配套建议

5.1 完善政府官员考核机制

目前，我国经济整体发展飞速，况且2020年为全面达成小康社会冲刺阶段，地方政府应及时配合中央全面达成目标，因此更应加强地方政府债务风险控制管理，一方面我国或改变对政府官员政绩考核的权重，全面衡量政府官员的年度贡献值，避免以地方经济增量等数据为主要考核指标，同时增加对隐性政绩的考核，例如当地政府实行的某项政策或活动有可能在当年获取不到收益，但可通过权重的不同对其进行记录量化，以免官员过于“利益化”，权衡财政可持续性;另一方面政府官员应树立正确的政治观念，严格规范借债方式、渠道等，主动清偿累计债务，将“促发展”与“惠民生”相结合同时推进，积极响应上级号召，实现对地方政府债务风险的有效管控。

5.2 合理规划地方政府财政收入

预测我国在2020年基于“提质增效”的财政政策和“落实落细”的减税降费政策下，叠加新型冠状病毒疫情扰动，财政收支平衡压力依然不小。在税收方面，全国一季度受疫情冲击严重，导致整体税收贡献下滑。在非税收方面，企业复工延迟，国有资本经营收入同样受到重创，同时我国防疫财政资金2月初已支出315.5亿元，金额庞大，并且我国将继续落实落细各项减税降费政策，在当前财政收入即经济下行环境下，必定会增加债务总额，对我国经济稳定产生干扰。首先，从国家层面来讲，目前我国财政赤字率基准预测为3%，在我国处于国际赤字率相对较低的前提下，可采取放宽2020年预算赤字率，通过财政赤字提振经济，增加国债发行，用以稳定财政。其次在地方政府层面，对于政府所属企业，应对其加以支持，增添所属企业硬件或软件的帮助，增添对所属企业的支持，严禁饮鸩止渴，鼓励其实现突破性的进步，增强地方政府财政收入。最后政府落实非常时期社会经济发展监测工作，实时监控检测特殊时期的各项指标发展动向趋势及企业在此期间的财务状况等抗风险能力，准确发现实时的疫情经济，针对特殊情况认真研究对策，全方位做好应急工作。

5.3 优化产业结构

第三产业对于我国经济的重要性是毋庸置疑的，但经此“疫”，受损惨重，春节前后本是餐饮、旅游、娱乐等服务业的黄金期，受消费需求下降影响，颗粒无收，部分中小型企业严重者导致现金流断条问题，造成企业亏损严重或直接倒闭。政府急需出台针对性措施，特别是需要中小企业或影响较大的行业给予支持性政策，进行“银政合作”，要求银行让利给实体经济，通过降息延期减少企业财务成本，避免资金链断裂，掀起倒闭高潮。在疫情推动下，电子商务、电子政务、居家办公虚拟会务、线上教学等全方面渗透大众生活、企业经营、政府管理、教育培训等各个行业，成为疫情持续经济增长点，将迎来新一轮快速发展。地方政府或许可大规模推进人工智能、新材料及新技术集中化产业，鼎力配合智能企业5G优化、线上教育等新晋行业发展需求，进行智能信息技术设施构建，加强新兴产业建设，从间接提高财政收入角度防控地方政府债务风险。

5.4 加强对我国或有债务的控制

我国或有债务规模庞大，且监管权责模糊，根据实体债务的分析，得出建议如下：一是我国政府应明确权责，进行财力区域权衡，避免权责模糊而承担财政债务，并且各层次政府部门进行担保时，应进行全面风险分析，必要时聘请专业人士开展风险控制工作，全面分析预算将风险尽量控制到最小化，严格按照国家法律法规执行，并且提高潜在增长率，维护社会稳定。或有债务或可进行灵活消化，例如通过合理的交易化解、拍卖的办法等解决债务，或以债权转股权、整合债务等方式来进行债务化解，达到降低地方政府或有债务风险的目的。

参考文献：

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[作者简介]崔乃枭，男，硕士，辽宁石油化工大学;杨婷婷，女，硕士，辽宁石油化工大学;通讯作者：张英宣，男，副教授，辽宁石油化工大学。