新能源补贴制度研究

王磊 扬喜娟

[摘 要]“低碳经济”“绿色经济”“可持续发展”是我国新能源开发的主旋律和大方向，各国都在针对具体国情制定科学可行的新能源补贴制度。随着经济全球化进程的深入推进，应当站在整体的层面去看待新能源补贴制度，特别是金融危机的爆发，新能源反补贴政策越来越多地被运用于国际贸易发展当中。然而我国的新能源补贴与反补贴措施的运用往往依赖于政策指导，政治倾向性强，这种现象是对能源结构的扭曲。文章拟通过新能源补贴问题进行研究，旨在寻求补贴制度的完善。

[关键词]新能源;新能源补贴;WTO规则

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.33.040

1 新能源补贴制度概述

1.1 新能源补贴概念界定

我国立法部门所制定的《可再生能源法》这部法律仅仅是对各项可再生新能源的循环和利用做出了介绍，缺乏相关补贴制度的分析，这一现状不利于开展学术研究。要想明白新能源补贴制度，首先需要界定这一概念。

1.1.1 新能源的概念及外延

广义上的“能源”，既包含“新能源”，也包含“旧能源”，换句话说，也就是指“常规能源”和“新能源”。而新能源是新发现的清洁能源和材料，具备储量大、污染小等特点。传统能源中的可再生能源并不等同于新能源、清洁能源，但是三者在某些方面具有相同点。因此，文章所研究的新能源在外延上应当包括可再生能源和清洁能源。文章所涉及的新能源主要有核能、太阳能、生物质能、风能等，但核能作为不可再生资源及其技术风险性，目前在很多国家已不再提倡。

1.1.2 补贴的定义

国际上对“补贴”的解释来自国际贸易法律规范。根据《补贴与反补贴措施协议》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measure，ASCM）协定第1条的规定，“补贴”应该涵盖“财政扶持”“政府供给”以及“利益”等概念。我国《中华人民共和国反补贴条例》中也明确规定了以上三项内容，这说明我国的制度与国际法律保持高度的一致性。国家之所以实行补贴制度是为了快速达到经济建设或政治建设的目标而向特定的企业或者个人无偿提供了经济帮助。站在国际贸易的角度来看，补贴是优化国家经济结构的一项重要手段，它不仅能够加速经济的健康快速发展，还能提升自身在全球贸易中的对外贸易竞争力。

1.2 新能源补贴的内涵

笔者认为：对新能源补贴的内涵，目前可分为广义和狭义两种理解。从广义范围来讲，新能源补贴可理解为地方政府或其他公共组织对新能源领域或行业内的企业、产品、技术等方面给予财政支持或税费减免行为，具体可包括直接货币援助、减税降费或其他政策性财政援助。而从狭义上理解，新能源补贴则特指政府对新能源行业企业提供的直接财政支持，主要表现在货币支持上。笔者观点则更倾向于前者，即广义补贴，既包括给付型补贴，也包括减免型补贴。

1.3 新能源补贴的必要性分析

第一，新能源补贴是为了适应全球范围内对保护环境方面的趋势。当前，环境污染较为严重，环境保护日益成为社会、各国政府重点关注的棘手问题。各国纷纷着眼能源政策，将其作为必须要考虑因素。各国先后出台关于能源补贴措施，支持新能源产业发展。党的十八大以来，我国政府明确把推进绿色发展、治理大气污染作为重要政治任务。新能源具有低排放甚至零排放的优势，因此具有广阔发展空间。

第二，新能源补贴有助于保障国家能源安全。石油、天然气等传统资源受到储存环境的限制，仅在某些国家储量丰富，因此对于传统能源匮乏的国家，经济发展受到一定的限制。然而新能源以其与生俱来的优势，具有普遍性和可再生性，避免了传统能源对各国经济发展的限制。对于我国而言，化石能源匮乏，严重阻碍我国未来的经济发展。为进一步减少对传统资源的依赖，实现更高质量、更可持续发展，必须支持新能源产业发展。因此，从能源安全角度来看，制定和完善新能源补贴措施具有一定的必要性。

第三，国家需主动承担社会发展责任，以补贴的形式支持新能源产业发展。作为一种新型技术手段，新能源的开发和应用使生产成本大大降低，产业结构得以优化升级，产业链也更加环保。所以，不论从哪种角度上看，新能源的出現对于国家、企业、社会都是大有裨益的。但是，新能源技术的研发和普及需要大量资金，因此政府补贴便成为支持新型产业发展壮大的重要举措。

第四，新能源补贴对促进新能源产业的发展行之有效。事实上，政府补贴是新能源价格形成机制的有益补充。我国所发布的相关文件中指出，新能源研发现状并不乐观，主要体现在各项基础薄弱、专业技术人才短缺、制造设备能力偏低等方面。我国可再生资源的研发技术大多数依赖于其他国家先进技术的引入，要想从根本上提升自身的能源开发效率必须要提升政府的扶持力度，制定出税收优惠政策和财政补助政策。

第五，新能源补贴能有效提高国家的经济效益。一般而言，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，发展新能源的主体都是企业。国家则出台相关法律政策授权并对企业活动给予保障。必须承认的是，营利是企业一切生产经营活动的出发点和归宿，如何获取利益最大化是经营者所思考的问题。新能源因其所具有的诸多优势在保护环境、发展低碳经济等方面已经取得了巨大的成就，但是企业管理者无法做到忽视成本来促进新能源产业的快速发展。另外，从回报角度来看，新能源产业投资时间过长，获取收益的周期相对来说也就变长了，这在一定程度上也降低了部分实力较弱的企业参与的积极性。只有发挥国家宏观调控的作用，加强对新能源产业的补贴力度，制定相应的激励措施才能为新能源的研究提供坚实的外界屏障。

1.4 新能源补贴方式

对新能源补贴方式进行分析，有助于了解新能源补贴的性质，以便于科学的制定和完善新能源补贴制度。不同类型的补贴方式对于国际贸易的影响也有所差异。根据补贴方式的性质，可以将其分为可诉性补贴与禁止性补贴。

从目前全球范围来看，风能、水能发展势头较好，核能则属于不可再生资源，其他如地热、页岩气等仅在部分国家开展较好，并未在全球得以普及。为了给各国新能源开发指明方向，联合国、世界能源组织曾联合发布白皮书，对如何促进可再生资源的快速发展、如何制定新能源补贴政策等内容进行了详细的说明。目前，新能源补贴的方式主要有以下四点。

（1）资金支持。这是一种比较直接的财政手段，主要是对新能源生产者和消费者进行拨款，降低他们的经济负担。产品补贴、用户补贴以及投资补贴都属于该类型。

（2）税收优惠。顾名思义，这是一种以税收为主要突破口所进行的相关税种调整。

（3）提供服务。由于新能源产业是一项新兴技术产业，仅仅依靠个人或者企业的力量来发展是不太现实的。但是，如果加入国家的力量这种现状就会大大改善，例如政府直接提供与新能源有关服务，包括投资基础设施建设、责任保险以及设备购置等。

（4）行政管制。国家政府具有强制性特征，必要时可以进行价格干预，调控新能源的市场占有率。例如，控制能源产品的价格、制定市场准入条例以及强制市场率等。

2 中国新能源补贴法律制度及存在的主要问题

2.1 中国新能源补贴法律制度

目前，我国新能源补贴制度还比较零散，各地政策也不统一，行业领域也集中在光伏发电、新能源电动车等领域。2015年，国务院颁布了《可再生能源法》，2013年又出台了相关实施细则。总的来看，主要包括以下四个方面内容：一是结合扶贫产业，对可再生能源发电并入电网、销售等环节进行了规定;二是因地制宜，针对可再生能源利用率低、发电成本较高等问题，出台指导补贴意见，推行分类固定电价;三是根据现实情况的需要制定费用分摊制度，将费用差额逐一列明并分摊至销售电价中;四是出台综合性财政政策，着力解决可再生能源发展中存在的财政问题。

此外，一些行政法规及其他政策性文件中，对配属政策进行了细致规定。一是相关财政和资金政策，包括对专项资金使用管理、监督等方面。二是对风力发电、光伏发电等的专门配套政策，以“太阳能”为例，我国政府制定了“太阳能屋顶计划”和“太阳能光电建筑应用政策补助资金管理暂行办法”等。

2.2 中国新能源补贴存在的问题

2.2.1 补贴手段不合理

通过上文中我国政府出台的一系列新能源补贴制度不难看出，我国对于新能源的财政补贴是多方面的，它不以利益为最终目的，只是单纯的提供财政资助或者制度支持。关于补贴的形式也是多样的，但是具体的补贴数额是以百分比或固定的金额来确定的。在各项政策具体实施的过程中存在两个度，即数量上的度和期限上的度，任何内容都要紧紧围绕这两个方面来落实和控制。如果国家制定的补贴政策已经达到了预期的目的，那么该项政策就会失去存在的价值，继续实施下去就会造成现实与制度的严重不符，不利于新能源产业的健康发展，已取得的成果和利益也会大大减值。针对新能源补贴政策中政府对于补贴额度的定额定量规定在实施执行的过程中也会出现一些问题，因为它没有综合考虑每个地区的新能源开发状况和经济水平，政策在某些时候有时也会显得比较无力。只有站在整体的角度，找到存在的差异并制定出一套具有说服力、影响力的法律条文才能实现各地新能源产业的发展。而当前的新能源补贴制度大多是指导性意见，并不能及时供给各地资金，存在严重的滞后性，不利于新能源行业发展。

2.2.2 与WTO补贴规则冲突明显

近年来，与WTO补贴具有冲突的案件多发，企业和消费者大多数都是对新能源补贴的专项性存在疑问。站在国际层面上来看，许多在能源领域与中国有利益冲突的国家都以此为由，向WTO提出了针对中国的新能源反補贴诉讼。诉讼的主要理由是，中国针对新能源领域出台的相关政策文件，对企业提供了直接货币援助，并把这些归类为出口补贴范畴，以此认定中国违反了WTO相关规则。比如我国出台的“乘风计划”，就有明显字眼提出，要实现“国产化”，这与WTO中的很多规定是明显冲突的。另外，2002年，财政部出台的《出口产品研究开发资金管理办法》中，也规定政府给予企业补贴及优惠政策的前提条件就是出口创汇，并且对贸易额、顺差额等方面进行了规定。此外，由于缺乏相关经验及理解，我国早期出台的很多补贴政策，都涉及与WTO反补贴规定冲突的问题。

3 国外新能源补贴的立法实践及其对我国新能源补贴制度完善的借鉴意义

3.1 美国新能源补贴的制度及其经验

3.1.1 美国新能源补贴法律制度的现状

美国在新能源补贴这方面制定的相关制度包括《能源改善和扩建法》《能源政策法》《美国复苏和再投资法》等一系列法律法规。

（1）联邦政府新能源补贴法律制度。美国1992年制定的《能源政策法》及其修正案对新能源的发电项目施行多项退税政策。在太阳能、水力发电等多领域实施调整通胀生产退税制度。

2009年制定的《美国复苏和再投资法》在投资退税方面规定对小型风电、太阳能和燃料电池可以现金补贴取代投资退税减免政策。还在新能源补贴的对象、时间、范围等方面做出了具体的规定，新能源补贴措施更利于有效的操作和执行。

（2）州政府新能源补贴法律制度。美国各州政府也制定了较为完备的新能源补贴制度，其中新能源的配额制最具有实用性。“配额制”是指美国州政府要求各个电力供应商在 2030 年前，新能源销售的比例至少为 15%～25%。为使“配额制”更具有易实施性和可操作性，各州政府还制定了许可证交易制度。

除了 “配额制”以外，州政府对新能源产业还直接提供资金支持。财政资金支持主要应用太阳能发电领域，为供电企业提供了以发电量为补贴基础或预付折扣的补助措施。

3.1.2 美国新能源补贴法律制度的借鉴意义

可以从美国当前实施的新能源补贴制度中看出，该国家的具体条例具有针对性和科学性，各项内容比较完善，目的明显，这样实施起来外界的阻力就会大大减弱。此外，美国联邦政府和各地州政府之间在新能源补贴领域保持高度的一致性，当然各个州的情况不一样，具体的条例也会存在差异，但是总体的思想和目标没有差异。在美国的补贴制度中，补贴的对象、范围、时间、金额、标准等内容都有明确的说明，这些规定能使新能源补贴制度具有很好的操作性和有效性。各国政府的补贴都具有强制性特征，连美国对于新能源补贴制度的规定也不例外。所有的内容都是以法律的形式向外界公示，且各项制度的法律层次较高，无形中强化了其规范性。另外，美国政府对新能源补贴的种类也是多种多样的，既包括税收减免政策，也包含担保贷款、优惠贷款等。内容全面、层次清晰的法律体系为新能源的快速发展提供了良好的契机和保障，显示出了国家政府的作用。

3.2 英国新能源补贴的制度及其经验

3.2.1 英国新能源补贴法律制度的现状

英国在新能源补贴制度上的尝试也具有显著的成果，《非化石燃料公约》《可再生能源义务法令》和《可再生能源〈苏格兰〉法令》等相关法律制度都是强有力的实例。这些文件的内容涵盖对消费者、投资者的补贴、税收优惠、价格激励、信贷优惠等。全球范围内，英国是第一个提出发展新能源、发展低碳经济的国家，并且其具有雄厚的经济实力和科技实力，在应对能源危机、环境危机等方面已经取得了举世瞩目的成果。英国在风力发电技术、沼气的利用和开发技术等方面居于世界领先地位。与其他国家不同的是，英国设有专门的新能源管理机构。该机构内部分工明确，并负责制定国家新能源补贴政策。最初英国采用“招投标制度”对新能源产业进行补贴。通过招投标的方式促使新能源开发企业之间相互竞争，从而获得新能源项目的开发权。通过层层竞争，脱颖而出的新能源中标开发企业要第一时间与电力企业签订购销合同，政府为了弥补电力企业在购进新能源发电成本之间的差额往往会选择对发电企业征收“化石燃料税”。应该正是通过招投标促进新能源企业竞争，从而促进良性的竞争环境形成。

《可再生能源义务法》的出台打开了电力企业新型交易制度的大门，同时该项制度的出台为帮助新能源产业打开销路，保障其市场的稳定性。

2010年制定的“清洁能源现金返还计划”给予安装太阳能光伏装置的用户每年900英镑的现金返还，系以现金的形式直接给予的补贴。另外，还制定了“可再生能源供暖补贴”制度，规定给予安装新能源采暖设备的用户12%的投资返还。该制度对促进新能源利用和开发，鼓励更多的用户使用新能源采暖的设备，进一步拓宽了新能源开发利用的新渠道。

3.2.2 英国新能源补贴法律制度的经验

英国新能源补贴法律制度的经验可以总结为以下三点：①直接拓宽开发方式，降低新能源研发难度。②建立健全市场机制，增强相关企业的竞争力。③英国的新能源补贴法律制度对补贴的方式进行细化，各主体能够有明确的分工，各制度相互协调、各项配套措施相互衔接，具有极强的可执行性。

3.3 德国新能源补贴的制度及其经验

3.3.1 德国新能源补贴法律制度的现状

德国能源资源相对匮乏，为了解决国内存在的能源问题，应对能源危机，扶持新能源企业，促进新能源产业发展，制定了以下新能源补贴制度：《上网电价法》《可再生能源法》《新取暖法》。

1990年的《上网电价法》制定了新能源的发电企业现金补贴的具体比例，对不同类型的新能源规定了不同的补贴比例。2000 年的《可再生能源法》中政府根据国家各个地区新能源发展的状况、技术发展水平、生产成本以及本地区实际制定了各个地区新能源产业发电的固定价格，根据新能源的不同类型实施分类电价。供电企业只能无条件接受政府规定的新能源电力价格。该措施有效的促进了德国新能源产业的发展。此外，德国通过《可再生能源法》还创设了一种新能源补贴的新模式。新能源发电能够免费的无条件的接入电网，而且针对新能源与传统能源实行了“不对等的税收措施”对新能能源提供税收优惠。2009 年的《新取暖法》规定了政府对利用新能源进行取暖的用户给予补贴，并提供大量的财政资金来支持举措的实施。还对安装使用太阳能热水器的用户提供 40%的补贴。此后，为在《可再生能源法》开始实施和完善的过程中又逐渐降低了新能源补贴的标准，减少了补贴额度以及税收优惠力度。

3.3.2 德国新能源補贴法律制度的经验

德国新能源补贴的法律制度相对比较集中，规定内容明确、语言严谨。在对新能源企业实施补贴的同时，还设置了对用户给予补贴的标准。在法律过程中适用实际需要降低新能源补贴的标准和额度，鼓励民间资本来推动新能源产业的发展并形成有效的政府与民间资本的联动机制。

3.4 完善中国新能源补贴的路径

3.4.1 制定完善国内补贴政策

（1）中央统一统筹，加大财政支撑力度。通过前文论述，可以清晰的看到，目前国内出台的相对单一的补贴政策，难以更好地推动新能源产业的高效发展。另外，由于各地政府的投入和重视程度不同，也很容易造成补贴政策的失衡和地区间差别过大。因此，笔者建议，中央政府应统一出台新能源补贴政策，并统一调度相关资源。地方政府在制定实施细则或工作方案时，应因地制宜，综合考虑行业特点、企业需求等因素，打造形式多样的综合性政策补贴大礼包，方便企业选择。从根本上形成新能源发展的良好环境，避免可再生能源领域企业出现生存和发展问题，并力求通过这些政策引导和支持，帮助企业营利、投资者实现预期的回报，提升社会投资积极性，形成良性发展循环，在全社会形成良好氛围。

（2）加强国家法规研究，避免WTO规则冲突。当今世界是开放发展的世界，闭门造车没有前途。新能源领域的前进和发展必然逐步走向世界。因此，面对新能源领域的贸易争端，WTO的一些规则和政策虽然带有一定的滞后性，但目前无法改变规则，就必须适应。为此，首要就是从自身找原因，解决问题。具体来说，对于以前出台的一系列存在漏洞的制度和文件，逐一进行修订和发展，特别是在出口补贴方面相关内容和字眼要进行重点修改完善，因此笔者建议，相关部门在修订完善时可多参考国家贸易、国家法专家意见。具体可以从以下三个方面入手：一是补贴政策要去“专项化”和“特定化”。对于专项补贴和禁止性补贴等内容的规定要尽量隐晦。在以往诉讼案例中，很多败诉都是被认定为专项补贴而形成的。因此，中央及地方政府在对新能源领域企业进行政策补贴或税费减免时，首要注意点就是避免“专项”或“特定”。尤其是一些政策条文，不得对以企业出口实绩或新能源领域为补贴标准。二是补贴政策要注重广泛性和普遍性。当然，如果出台过于普遍性政策，指导性明显不足，对于新能源企业的支撑力度会大幅减弱。因此，就需要有关专业学家巧妙设置门槛条件，并注意补贴技巧，真正让有需要的新能源企业获利。具体可采用改直接货币补贴为间接补贴、模糊性补贴等，如在企业采购设备、人力资源等方面给予政策支撑等。这一点上，可以向西方国家学习。三是要注意补贴的幅度，在这个方面，WTO曾有明确规定，因此中央和地方政府在出台相关政策时，要特别注意额度，做到在有限资金范围内最大限度地支持企业发展。比如，可以对企业进行一次性的、非重复性的补贴，或者直接免除小型企业在新能源技术研发当中产生的债务等。