浅谈金控监管办法下地方金融控股公司的转型与发展

徐浩然

摘 要：地方金融控股公司在整合区域核心金融资源，协调金融产业升级，服务地方经济发展方面有着独特优势，但同时也存在金融整合层度低、行政化色彩强等问题。本文旨在对地方金融控股公司的优势与存在问题进行系统性介绍，分析目前地方金融控股公司與央行监管办法要求存在的普遍差距，研究金控监管办法对地方金融控股公司的主要影响，提出地方金融控股公司转型与发展的方向，并对地方金融控股公司在未来区域金融发展中起到的作用进行研究与展望。

关键词：地方金融控股公司;金融控股公司监管;区域金融发展

地方金融控股公司主要由地方政府组建，体现政府意图，具有财政政策和金融政策的双重属性。随着我国金融市场化改革的深入推进，各地政府及财政、国资主管部门积极组建地方金融控股公司，意在整合核心金融资源，协调区域金融业发展。当前地方金融控股公司已经成为地方政府促进区域金融业发展的重要载体，金融宏观调控的重要抓手。

为规范金融控股公司行为，加强统筹监管，防范系统性金融风险，发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（国发〔2020〕12号），对金融控股公司的准入标准及准入程序做出制度性规定。同日央行发布了《金融控股公司监督管理试行办法》（中国人民银行令〔2020〕第4号），确立以行政许可为主线，对金融控股公司进行宏观审慎管理、穿透监管、协调监管。作为地方金融要素整合与运作的主要平台，地方金融控股公司也被纳入全面监管体系中，金控监管办法在规范金融控股公司行业的同时，也对地方金融控股公司的发展提出了现实挑战。

一、地方金融控股公司的主要优势

地方金融控股公司在发展地方金融、服务地方经济发展方面主要有以下三个方面的优势。

（一）发挥总部优势，汇聚金融合力

地方金融控股公司是承载和整合地方金融牌照的主要载体，设立和组建地方金融控股公司，能够协调整合地方金融资源，发挥金融总部优势，做强做优做大国有金融资本。通过金融控股公司的产业纽带作用，辐射控股金融机构，更好地服务于地方经济的发展，支撑地方金融业发展新动能的升级转换，打通金融服务实体经济的最后一公里。

（二）发挥共享优势，实现协同效应

组建地方金融控股公司，可以在集团层面上，建立一体化的金融信息系统和运行协调机制，对各项金融要素进行合理配置，进行专业化和多元化的混业经营，从而实现规模经济和协同效应。通过共享核心资源，让旗下金融子公司“把五个手指捏成拳头”，为地方经济实体一揽子金融服务，提升服务实体经济的效率和水平。

（三）发挥风控优势，防范金融风险

地方金融控股公司按照监管办法要求，建立统一全面的风险管理体系，完善风险防火墙制度，规范内部关联交易，可以大大增强所控股金融机构的风险承受能力。预防金融风险在不同金融机构之间的相互传染，防范金融风险向实体经济蔓延，有利于防范和化解区域金融风险，守住不发生系统性金融风险的底线。

二、地方金融控股公司的主要问题

地方金融控股公司的成立与组建大多依靠政府行政手段进行整合与推动，主要存在以下三个方面的问题。

（一）资源整合层度较低，资本投资和运营能力较弱

目前地方金融控股公司组建主要是通过改组或新建国有资本投资运营公司对现有的金融牌照资源进行简单整合，形式主要为国有独资或全资公司，股权结构较为单一。地方金融控股公司代表国资主管部门对下属金融机构履行出资人职责的手段，以行政化管理为主，缺少对下属金融机构进行专业市场化投资和运营能力，金融资源的资本运作总体层次较低，金融资本对地方经济的服务和引领作用发挥的不够明显。

（二）协同效应未发挥，支持实体经济价值未体现

金融控股公司的主要优势在于充分在信息、业务、人才等发展发挥协同优势，但是地方金融控股公司苦于业务模式单一、资源整合不足等原因，在数据分析、资源共享、人才交流等方面综合利用效率较低。下属金融机构在业务拓展、市场竞争、品牌打造等方面往往各自为战，金融控股公司在集团层面对控股金融机构缺乏统一的引导和协同，规模经济与区域经济优势未得到充分发挥。金融控股公司在服务地方实体经济发展、支撑地方经济转型升级方面，未体现应有的价值。

（三）内控制度不够健全，全面风险管理体系有待建立

金融控股公司的主要风险在于单一金融机构的风险通过关联交易、利益输送等方式在集团内的传递与扩大，影响公司整体的经营稳健性和安全性。地方金融控股公司在集团层面普遍缺乏整体的风险管理与内控制度，子公司与母公司之间的风险共享与报告制度不够健全，风险监测和防范能力还有较大的提升空间，全面风险管理指标体系与防火墙制度尚未建立。

三、在金控监管办法下规范地方金融控股公司发展

央行发布的金控监管办法要求地方金融控股公司在并表范围内对下属金融机构实行全面、持续的风险管控，并在设立许可、公司治理、风险管理等方面提出了全面监管的具体性要求。地方金融控股公司牌照化管理符合国际惯例，也是大势所趋。

一方面，随着金融供给侧改革性改革的逐步推进，金融要素和金融资源会逐步向具有主业竞争力的优势机构聚集，金融控股公司牌照比其他一般金融牌照更具战略意义。后期监管部门可能会针对金融控股出台一些金融业务准入和监管指引，金融控股公司牌照所带来的低成本资金、流动性支持、隐性资信、品牌信誉，将会是地方金融控股公司区别于一般地方平台公司的核心优势，并为地方金融控股公司在市场融资、业务拓展、资信评估、牌照获取等方面提供便利。

另一方面，由于先天性因素，目前大部分地方金融控股公司在准入条件、风险管理、公司治理等方面存在较大差距，在申请金融控股公司牌照中，将面临业务或组织架构的调整，包括非金融板块的剥离、非金融投资的限制、股权管理的规范等。在更为严格的监管环境下，公司的资本充足、并表管理、关联交易、风险管控、治理结构、信息报告等都将纳入规范化管理，对公司运作和治理提出挑战。

按照金控监管办法，未取得金融控股公司许可的，不得从事监管办法所规定的金融控股公司业务，不得在名称中使用“金融控股”、“金融集团”等字样。目前大部分地市级和区县级金融控股公司因为金融机构资质不足、监管要求差距较大，将面临更名，退出金融控股公司序列。随着监管办法的施行，地方金控平台将面临新一轮的重组和整合，符合金融监管条件的，将申请金融控股公司牌照，按照监管要求健全管理体系、完善公司治理，主动拥抱监管、持牌经营;不满足监管条件的，将被迫改名或转让所控股的金融机构股权（如控股金融机构超过两类）;部分接近监管条件并在近期希望申请牌照的，需推动资源整合或通过自身转型发展以期尽快达到申请牌照要求。不论是否申请金融控股公司牌照，当前各类地方金融控股公司均需对现有管理模式、管理体系进行深度的转型和调整。鉴于金控监管办法在公司治理、关联交易、风险隔离等方面对金融控股公司的较高要求，地方金控平台传统的产融结合业务模式将受到较大限制。大部分地方金控平台将逐步回归以国有资本运作为主导的产业型地方国资平台，或者围绕股权投资基金、类金融牌照等核心资源，打造地方金融资本投资运营公司，作为后续申请金融控股公司牌照的主要过渡。

长期来看，金控监管办法的实施和规范下，依法设立、合规经营、具备显著竞争优势的地方金融控股公司将登上历史舞台，成为区域金融综合化经营的主导者。扶优限劣、龙头集中，金融行业的头部化集中趋势将更趋显著。符合监管要求、规范经营的地方金融控股公司正规军将在发挥金融资源集聚效应，提高金融资源配置效率，增强区域金融产业发展竞争力等方面，越来越体现出举足轻重的作用。

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