国家公园制度：科学护航健康中国与户外游憩的空间载体

刘亦雪

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2021.03.005

国家公园极具生态价值，是生态功能区的典型代表，是国家形象的空间载体，设立国家公园的主要目的在于保护具有国家代表性的自然生态系统，满足人民日益增长的优美生态环境和休闲游憩需要。游憩是深入实施健康中国的重要行动，被界定为与工作无关、同时有着积极的、能够使人恢复健康和愉悦作用的活动④。国家公园作为户外游憩和实施健康中国战略的空间载体，应以国家公园制度平衡游憩利用和自然生态系统保护之间的关系，落实“保护为主、全民公益性优先”的生态目标。

一、国家公园游憩与健康中国战略

游憩是在休闲时间内进行的积极的、值得做的和有恢复健康作用的活动1，是一种能量产生、耗散和积蓄的过程行为2，旨在恢复健康或振奋精神。游憩偏重活动特征，户外游憩是在户外进行的游憩活动，国家公园作为户外游憩与健康中国的空间载体，在自然生态系统保护和保障国民福利的游憩机会方面发挥着重要作用。从国家公园的发展历程来看，国家公园的建立承载着游憩的功能。世界自然保护联盟（IUCN）将保护地划分为6种类型，明确国家公园（类别II）是主要用于生态系统保护和游憩目的的保护区，由此看出国家公园的属性即包含游憩。美国将国家公园界定为“人民的权益和享乐的公园”（for the benefit and enjoyment of the people），核心在于保护和人民的游憩权益;澳大利亚的国家公园更是源于以健康为核心的城市公园运动，看重游憩用途;英国在创建国家公园的过程中将游憩维度置于首位。我国在国家公园建设中实施主体功能区战略，允许访客进入国家公园游憩功能区开展特定的游憩活动。游憩和运动产业为人民健康做出了重要贡献，游憩也成为深入实施健康中国的重要活动。十九届五中全会强调，把保障人民健康放在优先发展的战略位置，国家公园通过游憩利用为人民健康提供了极具典型性的生态空间，为健康中国战略的实施提供了空间载体。

国家公园体制建设和制度创新是平衡自然生态保护和国民游憩福利的制度保障。多数国家将国家公园制度作为本国国土管理的制度依托和基本策略3，我国也在逐步推进国家公园制度的建设。制度是“中国之治”的集中体现，是一种约束规则，涵盖了政策法规等正式制度（formal institutions）和文化传统、价值观、社会道德等非正式制度（informal institutions）以及制度实施机制4。国家层面，通过一系列自上而下的政策法规等正式制度持续推进国家公园体制建设，优化保护区、游憩区、利用区等国家公园的功能分区。2013年，十八届三中全会首次提出“建立国家公园体制”，落实主体功能区战略，预示着要从主体功能定位和国土空间层面上对现有自然保护地进行系统管理，并提供体制支撑。此后，国家和地方逐步推进国家公园体制试点工作，经过多年总结试点经验和系统论证，我国于2017年出台《建立国家公园体制总体方案》，确定了自然生态系统保护和科教游憩的功能定位，明确了国家公园的管理体制和配套的制度安排。十九大报告进一步要求“完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，这是对国家公园体制建设和生态空间优化的肯定，也是满足人民日益增长的优美生态环境需要。十九届五中全会进一步明确了以国家公园为主体的自然保护地体系的改革方向，要求加强自然保护地空间治理来提升生态系统质量和稳定性。国家以顶层的政策设计确保国家公园保护和游憩的双重属性，维护健康中国行动的生态空间。

二、以国家公园制度科学优化户外游憩的空间载体

国家公园是健康中国的空间载体，也是生态空间的核心区域。从空间形态上看，不同的国土空间具有不同的主体功能，优化国土空间布局，就是把生产、生活和生态的空间科学、有效地界定和划分出来，让不同的区域承担不同的功能。国家公园承担着保护与游憩的双重功能，是人们进行环境教育和游憩体验的重要空间。如何保护具有生态价值和国家象征的国家公园，管控分区如何有效发挥保护和游憩的功能，均需要以国家公园体制试点推进国家公园制度的完善，以制度科学优化户外游憩和健康中国的生态空间。

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，必须依靠制度，让制度成为刚性约束5。国家公园体制是按照主体功能定位进行的精准施策，国家公园体制也通过实施一系列整体保护、功能分区、地役权（easement）等创新制度，推动国家公园制度的演进发展。正式制度方面，国家出台了相关的建设方案、指导意见、法规政策，同时配套制度的实施机制。典型如2020年12月国家市场监督管理总局批准发布了《国家公园总体规划技术规范》《国家公园设立规范》《国家公园监测规范》等5项国家标准;《国家公园总体规划技术规范》确定了国家公园管控分区，明确了国家公园的游憩类型及主体定位、游憩展示区与项目规划、游憩产品及线路规划、游憩设施及环境容量等内容，以正式制度科学护航国家公园建设，优化户外游憩的空间载体。另外，国家公园体制试点区在推进体制实施方案中，结合当前面临的主要矛盾进一步明确体制改革重点和国家公园创建重点，通过着力解决园区内的问题形成经验和创新的制度安排，形成了自下而上的诱致性制度变迁，比如普达措国家公园旅游反哺社区的社区参与制度、三江源国家公园探索的特许经营制度、钱江源国家公园实施的保护地役权等。国家公园体制试点区也在逐步推进制度创新，典型如“一园一法”的制度安排，三江源、武夷山、神农架3个国家公园出台了各自的管理条例。三江源国家公园实施了《自然保护区条例》的地方立法，制定了科研科普、游憩、特许经营等管理办法，全面梳理国家各项标准颁布了《三江源国家公园管理规范和技术标准指南》，以正式制度和配套的制度实施机制为全国的国家公园建设提供了借鉴样板。为解决土地权属和统一管理困境，钱江源国家公园借鉴其他国家保护地役权制度，结合本土人地关系矛盾，构建了适合我国国家公园现状的保护地役权制度，以推进不同权属、跨行政区的统一管理，协力保护自然资源的永续利用，并为人们提供游憩机会。保护地役权指在不改变土地所有权的情况下，通过签订协议，对土地的利用方式或强度进行限制及引导，供役地人负责履行保护的义务①。国家自上而下实施的国家公园政策方案和地方自下而上的制度创新共同推動国家公园制度的演进发展。

与此同时，我国的国家公园制度也亟须完善，相比于其他国家和地区，我国国家公园的立法滞后一定程度上也制约了国家公园的建设和发展。一些建立国家公园体制较早的国家，比如美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、日本、英国等，多具有国家公园的专门性法规或涵盖国家公园的综合性法规，如美国的《国家公园基本法》、加拿大和新西兰的《国家公园法》等，立法层次较高，执行落地强，值得参考借鉴。但同时，我们也看到，一些国家和地区完善的国家公园制度体系多源于几十年甚至上百年的国家公园建设历程，制度亦历经了不断演进发展的过程。区别于美国的国家公园，我国国家公园试点区多分布有原住民，存在“人、地”关系的制约，土地权属复杂，财政资金投入各异，存在“钱、权”难点，妥善处理保护、游憩与发展的关系，设计行之有效的管理机制、经营机制、监督机制及周边社区发展机制是试点区的重要工作。针对我国部分国家公园存在的条块分割、权属不清、社区关系失调、游憩冲击等问题，必须扎根本土设计适应性和精准性的制度，实施国家公园综合立法、统筹保护和游憩的主体功能，同时，完善相关的配套制度和制度的实施机制，以国家公园体制试点推进相关的制度创新。非正式制度方面，国家和地方仍需通过科普宣传和环境教育增强全民的生态意识，引导绿色消费理念，培育生态价值观和生态道德观念。国家公园作为最适宜实施环境教育的生态空间，可通过环境解说和环境教育服务，培养公众的环保意识和共同国家意识。未来的国家公园建设，仍需要进一步建立健全正式制度、非正式制度和制度实施机制，形成共抓大保护的国家公园制度，以制度科学优化健康中国的空间布局。制度由人设计，制度也是不断演进发展的，我国的国家公园试点区既是制度的践行地，也是创新制度的输出地。从辩证角度来看，国家公园体制建设推进国家公园制度的完善，完善的国家公园制度又进一步推动户外游憩空间和国土空间的布局优化。

（作者系该院讲师，博士;收稿日期：2021-01-14）