提升游憩环境质量，建立国家公园公众参与行动框架

张玉钧 熊文琪 谢冶凤

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2021.03.004

党的十八届三中全会以来，国家公园作为我国生态文明建设的重要载体以及解决我国自然保护地多头管理的重要空间工具被提上建设日程。我国国家公园建设肩负生态保护第一、国家代表性、全民公益性等多重使命。游憩利用作为国家公园全民公益性理念的重要实现路径，如何与生态保护协调平衡，是我国国家公园建设和管理所面临的首要问题。而无论是资源保护，还是游憩利用，都离不开公众参与。鉴于此，制定合理高效的公众参与行动框架是目前提升国家公园游憩环境质量的前提，也是推进国家公园适宜性空间游憩战略的关键。

一、中国国家公园公众参与的独特性

我国国家公园公众参与的独特性，由国家公园体制建设的现实因素与传统管理模式的历史因素叠加形成，具体可从机遇和挑战两方面概括。机遇方面，第一，自2013年起，我国颁布有关国家公园的重要文件中都不同程度地强调了公众参与的重要性，2017年出台的《建立国家公园体制总体方案》更明确指出，国家公园建设应坚持国家主导、共同参与原则，强调完善社会参与机制，在国家公园设立、建设、运行、管理、监督等各个环节，以及生态保护、自然教育、科学研究等各个领域引导公众参与;第二，鉴于信息时代的到来，互联网、新媒体的全民普及，公众也越来越善用互联网维护权利，这也为国家公园公众参与新型渠道的构建提供了机遇。在挑战方面，一是由于我国长期自上而下的治理历史，公众普遍缺乏主动参与意识，而如何培育公众参与意识、调动公众参与国家公园事务的积极性则成为一项重要挑战;二是虽然众多政策文件鼓励公众参与，但实际操作中，对公众能参与什么、如何参与并未做详细规定，致使公众不清楚自己所能获取的参与方式和渠道;三是如何利用公众参与去解决复杂的土地利用和社区管理难题，这些都成为我国国家公园公众参与的挑战，国外类似流程、工具，例如PPGIS（public participation GIS），已有大量应用，而目前国内环境能否借鉴、是否适用、如何搭建，同样是值得探索的问题。

二、国家公园公众参与的主体界定

参与主体是指保护地治理中公众参与活动的承担者和行动者。国家公园公众参与主体的界定就是明确哪些公众主体应该参与国家公园的规划、建设、管理和运营的各阶段。参与主体也可分为两个层次，客观层面是需要参与的公众，主观层面则是有诉求表达意愿的主体，其中，需要参与的主体通常以利益相关性界定，有诉求的参与主体则通过主观意愿来界定。公众参与意愿是多种因素综合作用的结果，其既源于公众自身的参与意识、参与能力，又会受到自身利益、政府态度等直接影响。参与保护地建设管理的公众可分为两类，一类是保护地资源保护或利用的各类利益相关者（包括社区、企业、游客等），另一类是对保护地建设管理感兴趣的公民及社会组织。如澳大利亚保护地建设管理的参与公众包括公民个人、保护地管理机构、游客、与保护地管理相关的私营企业或个人、与保护地资源保护利用相关的社会或国际组织。根据我国国家公园建设的目的和意义，对客观要求和主观意愿层面的公众主体进行筛选、整合，最终可将国家公园公众参与主体归纳为7类，即当地居民、非政府组织、访客（游憩者）、特许经营者（企业）、志愿者、公民/市民、媒体。不同的公众主体在国家公园事务参与中有不同的角色定位和诉求。公众诉求可从经济利益、社会效益以及生态保护3个方面进行归纳，其中，当地居民、游憩者、特许经营者主要是基于自身利益参与国家公园事务，所以大多将经济利益放在首要诉求上;专家学者、非政府组织、志愿者主要基于利他心理或长期愿景参与其中，因此，他们主要是以生态保护为主要诉求;普通的公民/市民、媒体由于往往表达的是大多数人的利益，因此，更多的是追求社会效益。但从另一个角度而言，经济利益、社会效益和生态保护也并非完全独立、非此即彼，例如生态保护是为了更长远的经济利益和社会效益得以实现，社会效益的实现能够为经济利益的增长提供条件。因此，不同群体之间的诉求游说和调节就成为公众参与过程的重要内容，也成为实现公众参与良性循环的必要环节。

三、国家公园公众参与的基本内容

公众参与内容，即在国家公园保护和利用过程中公众参与主体活动的行为对象，也就是公众参与的领域及范围，其解决的是公众在国家公园中参与什么的问题，即国家公园建设、保护和管理的具体内容。对于这些具体的事务，不同公众参与主体诉求具有差异性，在多样化的参与事务、多元化的利益诉求下，如何根据需要来进行理性的公众参与内容设定，是保证国家公园公众参与质量的关键。国外保护地公众参与事务具有整体性和广泛性特点，在美国，公众可参与保护地的确立、规划决策、管理运营、保护地范围界定、环评草案和环评决策①;在巴西，公众不仅可参与保护地的确立，还可参与保护地管理计划和特许经营计划;在新西兰，中央或地方保护委员会成员可代表公众参与国家公园立法、保护和监督工作中，私人土地被划到公园里的社区居民可通过共管或联合保護经营方式直接参与公园建设与管理，普通社区居民则可通过日常工作间接参与公园管理②。概言之，国家公园公众参与内容应根据事务所涉及的主体对象，有甄别地划出可参与的程度，如普通公众可旁听、密切相关公众可表决，从而保障参与内容的广泛性与参与科学性和高效性兼顾。

四、国家公园公众参与的途径选择

公众参与途径，即公众实现国家公园事务参与所依托的方式，决定了公众参与的层次与深度。公众参与包括自上而下和自下而上两种途径，前者由政府启动和主导，公众作为表达意见者是提供相应资源的主体;后者更强调公众把握参与的主动性。其中，自上而下途径又可分为强制性参与和诱导性参与两类①，强制性参与被认为是非（假）参与类别②，不在本文讨论之列。关于国家公园公众参与途径选择，许多国家根据自身国情探索出了适宜本国的参与方式，一些典型的公众参与方式包括信息公开与反馈、听证会、研讨会、讲习班等，虽然各国保护地公众参与途径多样，但多是针对某一具体事务的参与方式，缺乏整体综合视角的概括，且并未层级、体系化归类。基于此，通过国家公园公众参与途径所划分的信息反馈、咨询、协议、合作4个层级③，依据Arnstein参与阶梯模型，进一步增加公众自主性参与途径，而非单一从政府目的（政策普及、从公众方获取信息等）导向性出发，可将国家公园公众参与途径分为告知、咨询、安抚、伙伴关系（合作/协商）、授权、公众自主6个层次，不同层次对应不同的参与形式，而实际参与中，参与形式之间的界限并不那么明确，在某一具体的国家公园保护和管理项目中，可能会同时采取多个层次的参与途径。而且，由于我国信息技术的普及，在公众参与途径上还应当充分考虑和研究（移动）互联网为国家公园公众参与带来的便利和新路径。

五、国家公园公众参与行动框架搭建

公众参与是一个动态的过程，具体可以分为参与前、参与中、参与后3个阶段。在明确了“谁来参与”（参与主体界定）、“参与什么”（参与基本内容）、“怎么参与”（参与途径选择）这3个核心问题后，实际上只解决了参与中阶段的一部分问题。而由于我国公众参与的独特性，公众受传统观念的影响，欠缺参与主动性，因此参与的过程还需要政府加强宣传，在参与前充分引导，在参与中理性带动。而参与后的结果也是至关重要的因素，不能单单“量化”公众参与，而忽视参与的质量和效果。因此，按照公众参与阶段，可从引导体系、组织实现体系、保障体系、评估体系4个方面构建我国国家公园公众参与行动框架。引导体系重点是基于动机和目的，挖掘公众为什么参与/不参与、国家公园为什么需要公众参与，主要针对参与前阶段，需从公众、国家公园管理部门两方着手引导，引导的基础是充分的科学研究及之后的适当宣传;组织实现体系是为了确保公众的有序和有效参与，首先需明确参与框架的基本组成（参与主体、参与客体、参与方式），其次才是如何运作的问题，具体运作可能涉及组织执行者的问题，主要针对参与中阶段;保障体系即分析保障国家公园公众参与有效实施的主要条件，包括制度、能力、激励等因素，主要针对参与中阶段，也应从政府和公众双重视角进行构建;评估体系主要针对参与后阶段，需从整体公众参与行动结果和单项事务参与效果两方面进行评估。各体系的统筹把控，才能兼顾好国家公园生态保护和公众游憩需求。

（第一作者系该中心主任、教授、博士生导师，第二作者系该中心硕士研究生，第三作者系该中心博士研究生;收稿日期：2020-10-01）