农地细碎化形态及其治理方式研究

乔文俊

(山西师范大学 临汾学院，山西 临汾 041000)

当前农村经济社会形势发生重要变化，这对农地利用和现代农业的发展提出了新的要求。中央在大力推动承包经营权确权的同时， 启动了 《土地管理法》《农村土地承包法》的修订工作。农业发展与农地制度改革又走到了十字路口。农地利用的目标是促进农业经营和实现“地尽其利”，农地制度改革需要回应当前农业生产面临的一系列问题。 调查发现，由于农民之间较难形成集体行动，土地整治合并的大片土地只能按照之前的界线分割成细碎的地块分配下去。当前农业生产技术和农业投资正朝着大生产方向发展，但农业综合开发、农田水利建设等国家公共投资项目以及技术推广等与土地细碎化格局相冲突。在农村人口大规模流动的背景下，土地市场化流转难以克服土地细碎化难题，不少种田大户因此放弃土地流转，外出务工的农民只能被迫抛荒土地。在农业现代化发展的过程中，小农户与大生产间矛盾凸显，土地细碎化成了我国农业发展的主要制约因素。为解决土地细碎化问题，一些地方政府努力进行制度创新，开展农地调整。

然而农地利用实践与理论研究之间存在着诸多悖论。 地方社会的制度创新实践表明，土地调整能够协调农民之间的利益关系以提高农地的利用效率。目前的农地制度似乎并不如理论研究的那般已经严重损害经济效率和阻碍农村经济的发展。强化农民土地权利反而进一步固化地块细碎和产权分散格局，使得农地利用陷入了农村公共品难以供给和土地细碎化难以克服的“反公地悲剧”中。我国农民在农地利用中的主要问题是土地细碎化，然而一些理论研究和土地政策法规并没有回应农民的诉求，也没有关注到地方的农地细碎化治理实践。 农地细碎化问题是因何产生， 在土地细碎化条件下该如何提高农地利用效率，如何去理解地权实践与理论研究悖论，这仍需我们深入到农地利用实践和农地制度运作中去，研究土地细碎化问题以及该如何进行有效的治理。

1 我国农地细碎化的现实形态分析

土地细碎化是对原住民地区的土地形态的概括，指权利主体所使用的土地面积过小、地块过于分散以至于农地利用具有较高的外部性。根据对原住民地区的土地细碎化形成原因的分析，土地属性多元化、“人多地少”资源禀赋与土地相对均等占有是三个构成条件。

农地利用具有系统性，当资源系统内部存在许多产权主体，资源单位的使用相互依存且无法将他人排除，在经济上无法计算各要素边际贡献率，这使得土地利用具有较高的外部性。细碎化土地的利用具有非排他性、非标准化、不可移动性与转让困难的特征，和公共资源属性更为相近。土地利用的外部性弱化了农民投入积极性导致了土地资源闲置或者利用不足的“反公地悲剧”困局。原住民地区普遍采取的土地私有制，形成一种排他性的土地占有关系。 “反公地悲剧”困局是细碎化土地内在困境，反映土地的政治社会文化属性和经济属性的内在冲突。中国是原住民地区的一员，同样存在土地属性多元化与“人多地少”资源禀赋。但在不同阶段，中国采取不同的制度安排，和其他原住民地区的土地形态、利用方式存在差异性。 传统农业时期，中国采取土地私有制，从而形成了细碎化土地。新中国成立后不久，中国进行了所有制改革，形成集体所有制。 在计划经济时期，由农民共同占有和利用土地，消灭了细碎化土地。在市场经济时期，家庭承包经营制度改革将土地分配给了小农户使用，由此又形成了土地细碎化占有形态。

中国历史上一直存在着土地细碎化问题，但在不同生产力条件下，土地细碎化的负面效应并不完全相同。在传统生产力阶段，农地利用的外部性较低，更多的是个体经济行为。 在现代化经济增长的过程中，生产力正朝着社会化大生产方向发展，农地利用的规模效应不断凸显。 农地利用的外部性增高，土地细碎化成为农业发展的根本性制约。

综合来看，我国农村土地细碎化的主要原因有两点，一是农村土地本身属性的多元化功能表现，其次是土地的社会性和文化性使然。

农村土地的属性非常多， 最重要的属性是经济性，经济性指的是作为自然资源，土地肯定是农民最重要的生产要素，而且还是很多其他生产要素的元要素，这会给农民创造很多的经济价值，提供了农民收入和资产收入的功能体现。 越是欠发达的农村地区，土地越是最为重要的生产资料，越是农民最主要的收入来源。不同农民的土地由于地理位置的差异和使用用途的差异，进一步加剧了农村土地的细碎化。同时，农村土地的经济性还会自然衍生出土地的资产性特征，由于土地可以租赁、流转等，因此土地就成为了商品，成为农民的一种保值增值的手段和要素。

其次，土地具有社会性和文化性的属性。社会性，指的是农民一般聚集住在村庄，在区域内会形成一种以血缘、地缘为基础和纽带的社会共同体，并且在使用土地时产生更加错综复杂的利益接触点。 因此，土地使得农民不断形成了一种彼此认同的村落观念和村庄认同，土地关系也成为联结农民人际关系的重要物化载体，塑造了村庄社会的基本特征和类型。 对于文化性，由于中国农村具有天然的对土地资源的崇拜和信仰，这不仅仅受到宏观农业大国对农村土地的影响，更成为了农村社会安宁和丰收丰产的寄托。 土地社会性和文化性不可避免的会存在一定的差异，这也客观上造成了农村土地的细碎化现象。

2 我国农地细碎化治理的必要性分析

在我国北方，尤其是“地多人少”的地区，土地“细碎化”问题并不突出，但在“人多地少”的地区（如我国广大南方），土地“细碎化”问题较为突出，严重阻碍了农业发展。据农村固定观察点调查，户均经营土地4.1块，绝大部分每户不足0.07 hm2。

首先是耕地细碎化地块中田埂较多，浪费耕地资源。有研究表明，田埂具有“边行效应”，在一定程度上能够增加田埂两侧农作物的产量，但是细碎化地块中田埂占用农地面积的比例达到3%～10%，对耕地面积产生了很大的负面影响。

其次是耕地细碎化降低了农业劳动力和机械生产效率。 由于耕地细碎化的存在，劳动力和农业机械要在多个地块间反复转移，这在很大程度上造成了人力、物力的浪费，使得农业生产成本增加，劳动生产率、土地生产率和成本产值率明显降低。

最后是耕地细碎化对适度规模经营和现代农业发展形成阻碍。 耕地细碎化对农田水利基本设施建设、农业新品种和新技术的推广普及以及农业社会化服务开展都将产生不利影响。

当前我国农业生产所面临的内外部环境已经发生了重大变化，耕地细碎化的农地利用格局已经无法适应当前我国农业发展形势。 近年来，随着我国城镇化和城市化水平的不断加快， 耕地保护问题日益严峻，现代农业成为我国农业发展的唯一途径，要实现农业生产的规模化发展，必须首先解决制约现代农业发展的农村承包土地细碎化问题。

3 加强农村土地集中流转，促进农地集约化发展

随着工业化发展和城市化的推进，大量的农村劳动力转移到城市，造成了人地分离的现实。 人地分离要求农地资源重新配置，这对农地细碎化治理提出了新的要求。

3.1 人地分离情况下的制度创新趋势

农地流转的实现不仅要求农民有流转意愿，还要求农地连片集中流转。在计划经济时期及改革开放初期，农村社会并不存在土地流转需求。计划经济时期，政府通过城乡分割户籍制度及其配套制度，严格执行人口迁移与流动控制政策，农民在当时的制度安排下共同使用集体土地，没有流转土地的需求。 改革开放初期虽然逐步取消限制自由迁徙的制度，但进城农民工面临着城市福利和保障体系的排斥，只能依靠家庭承包经营制度分配的土地资源获得收入和社会保障，土地流转需求不多。 在当时的制度设计中，村集体有权收回不再耕种承包地的农户的土地，并通过内部调整分配给农户耕种，以应对特殊情况下出现的人地分离问题。

随着20 世纪80 年代经济体制改革和经济社会转型，城乡关系发生重大变化。 农民可以自由进入城市并获得与城市居民相同的居住环境和就业机会。20世纪90 年代以来我国更是出台了各种各样的改革措施以促进农村劳动力流动。“民工潮”与城市化双重推进下，非农就业机会迅速增加，人地分离现象凸显，并且数量与比例越来越大。 在此情况下，内部平均分配的土地承包方式已经无法解决农民工大规模外出带来的人地分离问题。 进行农地制度创新，建立农地流转市场和形成市场化资源配置是未来的发展趋势。

但在农村人口没有完全转移的情况之下，农民进行土地流转的需求具有较大差异性。毕竟农民的阶层位置处于不断的变化之中，对土地流转与否持有不同的态度，对土地的依赖性程度也不同。 这一切使得农地流转的细碎化问题更为复杂。如果不能有效解决农民土地流转需求的异质性问题，将会引起更为严重的细碎化问题。只有土地集中连片流转才能克服由农地流转引起的细碎化问题。

3.2 以集体为主体的新型农地流转市场

根据土地处置权主体的不同，农地流转模式可以分为两种类型。第一种类型是将土地流转的权利赋予农户，从承包经营权里细分出经营权进行流转，形成以农户为主体的“三权分离”的农地流转模式。第二种类型是将土地流转权利赋予村集体，村集体将承包经营权流转出去，原有的“两权分离”的制度结构并未发生变化，形成以集体为主体的“两权分离”的农地流转模式。

两种土地流转模式存在不同的制度创新成本和制度运行成本。以集体为主体的土地流转模式只改变了农民土地权益的实现方式，并将资源配置权利赋予集体，以促进农村土地流转。 “两权分离”产权结构也会出现承包主体与经营主体的分离，并非一定要建立“三权分离”农地制度，更非一定要将土地处分权赋予承包者。

细碎化土地是一种特殊商品，无法如一般意义上的商品或财产一样自由流通和资本化。以农户为主体的土地流转模式试图通过进一步市场化解决农地细碎化问题，反而加剧市场失灵。 集体经济组织以其资源配置功能优势匡正了市场失灵， 改进农地流转市场。这表明土地集体所有制与农地市场的建立并非是相对立的关系，而是能够相互依存的关系。 土地集体所有制与明晰土地产权是一对胶着于中国土地市场成长和发展的各方面、全时程的基本矛盾。 从实践经验来看，土地集体所有制在克服细碎化问题方面有着巨大的制度优势，发挥着不可替代的作用。 土地集体所有制限制农民流转土地，并非意味着土地作为生产要素不能在一定条件下参与市场交易。集体土地进入流转市场，不仅没有破坏土地公有制，还形成了以集体为主体的新型农地流转市场。

4 实行“按户连片耕种”，提高集体行动效能

土地连片是指将同一农户分散在不同位置的土地调整到一个位置集中起来，可以破除田埂，也可以不破除田埂。 借此将农户分散的地块连片，弱化农地利用的外部性， 因而这种做法也可以治理土地细碎化。土地“按户连片耕种”实际上是通过集体行动将农地利用外部性内部化为组织利益，使农民获得农地细碎化治理产生的经济效益。土地调整方式指将土地调整权利赋予集体，农民按照一定的民主决策程序参与到土地连片， 从而形成以集体为主体的集体行动模式。 这一切实际上是集体产权结构下的自主治理，其基本原则参照多数原则和卡尔多-希克斯标准改进。研究土地调整实际上是讨论不同产权结构下集体行动类型及其运作方式、内在机制与经济效率。

随着生产力和生产方式的变化，“按户连片耕种”有效解决了农地细碎化问题。在稳定土地承包关系的前提下，其充分尊重农民意愿，灵活运用土地流转和互换政策，将农民分散的地块调整到一至两片且不插花。 在农民的土地面积无法增加的情况下，“按户连片”也能够降低农地利用的外部性，从而实现了农地细碎化治理。“按户连片耕种”制度能够有效提高农地利用效率与机械使用效率；降低农业生产成本，包括降低货币成本、时间成本和劳动成本等；降低劳动强度，节省劳动时间，且增加农民的经营自主权；便于土地流转，促进土地资源优化配置；建立基础设施建设和管护体制，增加农民投入积极性。

土地连片能够提高整体的生产能力，表现在公共品使用效率、机械使用效率、土地流转效率等各个方面。 根据对现有实验地区土地连片绩效的初步估计，采取按户连片耕种模式可以降低四分之一的农业生产成本、三分之一的劳动投入，减少四分之三的劳动时间。 劳动生产效率的提高体现在农民经营规模上。土地连片解决了“如何种田”的问题，满足了农民的诉求，从而解决了“无人种田”的问题，逐步提高集体行动效能。

5 加强农地治理协同和政策支持，从体制机制上提质增效

从“划片承包”方案来看，农地利用是非常不规则的，具有地方性、不确定性。即便是在同一个农业生产系统中，农民也形成了不同的自治规则。 如果把这些问题放在不同的省份和区域， 那么自治规则差异更大。 显然，再完备的法律也不可能将农地利用和农地细碎化治理的所有问题事无巨细地概括无余、包罗无遗。尤其是在中国这样一个人口众多、地域辽阔、民族复杂、经济社会发展不平衡的国家，全国统一立法的难度可想而知。而随着社会不断发展和不平衡性情况的加剧，政策部门需要重新思考土地调整的内在逻辑及其政策效果，以便在更大范围、更有效地推进农地细碎化治理。

毫无疑问的是，政府在农地细碎化治理中仍然担任着中坚力量的角色。无论是土地调整、土地治理，还是土地流转，政府的推动作用都越来越大。 如早期的家庭农场发展典型模式——上海松江模式、安徽繁昌模式、山东东平模式等，都是在当地政府的推动与支持下成功的。 早期土地治理，主要是通过政府主导土地整治项目进行推动。

政府和有关部门在引导土地细碎化治理过程中需要打造一个相互联动、全民参与的治理模式，这样才能够保证长期有效的土地关系。 要加强宣传，引导大家都能参与到土地细碎化的进程中，合作共赢。 在尊重农民意愿以及保护农民权益的前提下，更好的发挥村集体统筹协调作用，引导农户依法、自愿、有序流转土地经营权，鼓励农户通过互换承包土地、联耕联种等多种方式，实现打掉田埂、连片耕种，解决土地细碎化的问题，提高机械化水平与生产效率。与此同时，要支持通过土地流转、土地托管、土地入股等多种形式发展适度规模经营， 加强典型经验总结和推广，推动农地治理协同和政策支持， 从体制机制上提质增效。

6 结论

我国农民在农地利用中的主要问题是土地细碎化，针对我国现存的耕地细碎化问题,需要政府和相关人员深入到农地利用实践和农地制度运作中去，研究土地细碎化问题以及该如何进行有效的治理，不断加强农村土地集中流转、实行“按户连片耕种”、加强农地治理协同和政策支持等措施，促进农地集约化发展，提高集体行动效能，从体制上提质增效，致力于减少我国农地细碎化问题带来的不利影响，推动我国农地利用与农业进一步发展。