乡村社会治理共同体构建的困境与出路

丁菲菲

（南开大学马克思主义学院,天津 300000）

党的十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[1]，标志着我国对社会治理规律认识的不断深化，是新时代中国特色社会治理的全新语境。乡村不仅是广大农民的生活共同体，更是基本的社会治理单元，乡村社会治理成效决定着国家治理现代化的程度，探索乡村社会治理共同体构建的路径是解读中国共产党领导人民实现乡村善治的密码。

1 推进乡村社会治理共同体建设的重要意义

1.1 实现国家治理现代化的客观要求

基层社会治理是国家治理的重心,而乡村又是基层社会治理的重点和难点。乡村社会治理作为国家治理体系的神经末梢，关系着国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。当今我国正处于新征程的全面开启时期，在追求经济高质量发展的同时，还需不断激发乡村社会多元主体参与社会事务的意愿、能力和畅通参与途径，最大限度地增进共识，凝聚社会力量，为农村经济和社会发展提供良好的社会环境，为实现国家治理现代化奠定社会之基。当前，农村基础设施和民生领域欠账较多，乡村治理体系和治理能力亟待强化，全面提高乡村社会建设水平，最艰巨最繁重的任务在乡村社会治理。因此，发掘乡村治理的潜力和增强后劲，开辟以乡村社会治理共同体助力国家治理现代化的崭新局面是推进国家治理效能提升的重要维度和基础性工作。

1.2 实现乡村善治的必然选择

乡村善治是实现乡村振兴的重要基础和保障。乡村振兴战略是乡村全面的振兴，其中治理有效是关键一环。为打造既充满活力又和谐稳定的善治乡村，构建乡村社会治理共同体成为题中应有之义。实现乡村善治，不仅需要完善“三治”结合的乡村治理体系，更要创新和推进乡村治理新格局，实现共建共治共享。乡村善治的基本特征即参与性、开放性和包容性，强调社会共治[2]。针对当前乡村公共事务复杂化，乡村治理长期性和艰巨性等特征的现实，如何实现乡村善治，迫切催生乡村社会治理共同体的构建。通过各主体间交换资源、协商合作、共享成果，建立有效的合作机制，争取各方的最大共识与合作。乡村共同体意识是乡村善治之魂，为乡村善治提供巨大精神力量，提高对乡村社会的认同感和归属感，既需要从顶层设计出发，提高治理的针对性和有效性，又要从基层自治着手，有效动员多元主体参与乡村社会治理实践，为不断完善乡村治理格局治提供内在支撑。新时代基层社会治理水平明显提高，但乡村社会治理仍是我国基层社会治理创新中的薄弱环节，补乡村振兴之短板，强乡村善治之弱项，构建乡村社会治理共同体是破解乡村治理难题的必然选择。

1.3 实现广大农民美好生活需要的重要途径

加强和创新乡村治理有助于提升人民群众获得感、幸福感、安全感。广大农民既是乡村社会治理的主体，也是乡村社会治理的受益者和治理效能的衡量者。随着我国工业化和城镇化的加速发展，乡村社会结构发生了巨大变化，农村居民多样化、个性化需求增多，对乡村社会治理体系和治理能力提出了迫切要求。然而目前我国乡村仍然存在社会事业发展滞后，人居环境不适应、农村治安状况不容乐观等问题，这些短板成为制约乡村民生改善的瓶颈，且村庄的原子化和高度离散的乡村结构加剧了乡村治理困难。因此探索新的乡村社会治理模式与发展道路成为切实维护农民群众基本利益的重要课题。我们必须积极推动构建乡村社会治理共同体，鼓励广大村民参与乡村建设和治理，培育协同共治理念，构建乡村共治的机制保障来解决农民群众最关心最现实的问题，只有从农民需要什么样的治理需求出发，激发农民的主观能动性，发挥农民首创精神，使每个人都成为乡村社会发展的积极参与者和建设者，才能朝着乡村治理满足农民群众对美好生活的期待的目标迈出坚定的步伐。

2 乡村社会治理共同体构建面临的困境

改革开放以来我国乡村治理取得了长足的进步，为农村各方面的发展提供了稳定的社会基础。党的十九届四中全会明确提出建设社会治理共同体，既为乡村社会治理共同体的构建提供了机遇，也为不断探索中的乡村治理带来了现实挑战。

2.1 乡村社会治理共同体理念缺失

共识是塑造公共性行动的基础条件。有什么样的治理理念，就会有相应的治理模式和治理行为。当治理需求成为人的相互依存和共生共在的重要途径时，每个人就会自觉参与到治理活动中，并发挥影响力。当前我国乡村社会治理共同体理念缺失的重要原因：一是随着市场化改革的深入推进，个体独立性增加，形成了“原子化”的乡村社会结构，乡村社会治理共同体逐渐式微。农村青壮年劳动力和村庄精英大量外出务工，对乡村依赖感减弱，呈现乡村治理主体不在场的现象，往返于城乡之间的农民工长期受到城市文化的影响，其现有的价值观也逐渐改变，促使农民的治理需求多元化、精细化。而“三留守”群体缺乏对集体行动的认同，对乡村社会治理事务不关心，或由于知识、技术严重不足限制治理能力的发挥。各个行动主体间缺乏合作的基础，没有建立长远有效的协作机制，也没有规范来约束主体间的不合作行为，因此导致乡村社会治理主体的公共意识逐渐弱化甚至缺失，治理内卷化问题层出不穷。二是多元价值观念的冲击，导致传统的宗族观念、村规民约等文化基础不断瓦解。发源于乡村的优秀传统文化没有得到充分地发掘和审视，在走向陌生人社会的当前乡村治理中，基于契约型信任基础上构建的社会治理体系，已经不能完全依赖习俗、习惯以及道德为乡村社会治理提供支持了，需要通过民主法制建设维持良好的社会形态，而当前乡村社会法制建设还跟不上步伐，法治环境还有待改善，传统治理文化与现代乡村社会治理观念的冲突加剧了农民的社会责任意识、规则意识、主人翁意识缺失。在市场经济的影响下，传统社会道德规范受到冲击，传统美德受到挑战，网络技术的普及，一些不良社会风气依然存在，成为乡村社会治理需要解决的难题。三是乡村政府宣传组织力度不够，宣传形式过于简单化，使部分本就被动服从的农民更安于现状，导致对乡村公共事务的冷漠，被赋予的各项权利形同虚设。

概括起来，如果农民缺少对乡村的认同，就没有归属感，更谈不上共同体意识。社会心理基础不牢掣肘着乡村社会治理主体多元化建设。

2.2 乡村社会治理多元主体功能定位模糊

社会治理结构内在关系不均衡严重制约着乡村多元主体协同合作行动的开展。乡村社会治理主体构成包括农村基层党组织、乡村政府、各种社会组织和广大农民个体。单一的主体不可能完成纷繁复杂的乡村社会治理，协同共治已成为乡村善治的必然趋势，但在具体实践层面，多元主体分工不明确，权责模糊，主体间缺乏良性互动和协同融合导致乡村治理难以有序开展。主要表现在：一是农村基层党组织行政色彩过浓的局面依然存在。尽管中国特色社会治理理念不断提升，基层党组织从管理职能向服务职能转变，但部分农村基层党组织越位现象依然存在，由此导致两委关系紧张。党员队伍服务意识淡薄、社会治理能力较弱等问题制约着他们在乡村治理中的积极作用的发挥。二是乡村政府供给公共产品与农民需求不匹配。乡村政府采取“自上而下”的农产品供给模式，导致有些农村公共产品的供给相对匮乏，有些供需错位。村委会承担着乡镇政府分派下来的行政工作，为了完成任务，疲于应付，无法有效满足农民的多样治理需求，村干部也不能真正成为农村利益的代表，甚至有些村干部贪污腐败，削弱了农民对村委会的信任。由于不能妥善处理乡村矛盾，人们对基层政府的治理协调能力缺乏信心，这也大大增加了政府满足农村不同阶层需求的难度。三是乡村社会组织无法获得平等的社会地位。乡村社会组织承担着构建政府与社会之间沟通桥梁的使命，但由于它不同于非政府组织，是在政府授权框架内发展起来的，在职能架构上隶属于村委会，一方面对村两委的地位构成威胁，另一方面社会组织发展的土壤不成熟，缺乏有效的规范，难以为乡村治理提供有效服务。四是作为乡村治理主体的农民缺乏决策参与权，表达治理需要求的渠道很有限。随着国家资源下乡，农民缺少动员，“等靠要”思想已成为一种习惯，大部分农民难以以主人翁的心态融入乡村社区、融入组织、融入社会治理的方方面面，导致资源的浪费和错配。而少数具有对公共事务或公共服务供给参与议事的农民由于缺乏治理经验，改革创新能力待提高等因素，无法有效参与乡村社会治理工具的选择和治理效果的共享。随着乡村精英在经济利益的驱动下纷纷流入城市，使得乡村社会治理缺少了活力源泉。

概括起来，缺乏对乡村社会不同治理主体的地位、职责权限、合作过程中功能的清晰界定和研判，成为制约乡村社会治理共同体构建的重要原因。为构建富有活力且有秩序的乡村治理体系，应进行合理的角色分工和权责分配，确保人人尽责落到实处。

2.3 乡村社会治理共同体机制需要创新

乡村社会治理共同体的构建涉及到农村体制机制等诸多方面，既需要顶层设计的制度建设，也需要差异化多元治理机制的补充，解决不断发展变化的新治理问题。从制度建设来看，一是村民自治制度是基层社会治理的民主程序，但在实践探索中由于建设相对滞后，村委会选举中的弄虚作假、村民自治决策机制的弱化、村民监督考评机制的缺乏等问题大量存在。村民说事、民情恳谈等流于形式化，乡村自治的规则、经验没能得到政策和机制的保障。二是我国当前农村居民法治意识较为淡薄，不遵法守法的现象依然严重，乡村道德约束机制的缺失，导致不和谐因素的存在，社会矛盾加剧，乡村治理涣散。从治理机制有待创新来看，乡村治理机制仍然存在行政化半行政化特点，缺乏有效的联动机制，缺乏外出务工人员的回流激励机制，缺乏清晰的利益分配制度，缺乏社会治理共同体评价指标体系对其满意度进行检验与评估，缺乏有效的共享机制等，且社会组织的参与治理的保障机制、风险防范机制，民主监督、民主协商落实不到位。乡村事务细小琐碎，全国各地区差异性明显，难以标准化规范化。随着国家资源下乡，规范、程序和监督也采取统一标准，导致形式主义越来越严重，抑制了激励机制发挥作用。

概括起来，一套完备的治理机制和有效的协商平台是发挥治理主体间的关系和作用的重要基石，而乡村社会治理共同体机制的有待创新往往成为治理理念的落地与推广的主要障碍。

3 乡村社会治理共同体构建的路径

针对当前乡村社会治理共同体构建面临的困境，应从培育共同体意识，明确多元主体的职责权限和完善治理机制等方面探索构建乡村社会治理共同体的现实路径。

3.1 培育乡村社会治理共同体意识

树立共同体意识是构建乡村社会治理共同体的先导。乡村社会治理共同体意识为乡村善治提供了价值选择。新时代共同体的构建是基于共同的价值、情感、利益和需求而培育出可持续成长的社会共同体。共同体由多元主体组成，不同主体有着不同的利益诉求，因此为了最大程度地凝聚社会共识，整合各类组织资源和找准多元主体间的共同体利益结点，应以培育乡村共同体意识为主要抓手，着眼于寻求共同体利益的最大化，塑造公共性探求秩序平衡，以共同体为导向推进社会治理实践，提升乡村治理水平。一是要传承优秀的农耕文化，既要塑形，使乡村成为能够凝聚乡民情感，留得住人才的场域，又要铸魂，通过传承奉献精神、服务精神，激励多元主体共同解决社会问题和社会矛盾，用好新时代乡村“村规民约”，以人文精神和道德力量凝聚治理主体，实现以文化人。二是通过制度建设提高全体村民参与社会事务的热情。社会治理共同体不是自然形成的，需要建设，每个人为了获得更美好的生活，都需要履行责任，承担义务，为营造良好的社会风气让渡一部分权利。各级政府应建立激励和约束机制，通过正面引导和反向惩治约束多元主体的利益行为，使农民明确对自身主体地位的认知，认识到自己是乡村治理的主体，不断推动农民主体意识的觉醒，形成乡村治理集体意识和社会共识。三是重视网络文化建设。当前农村信息化建设虽与城市有明显差距，但随着数字乡村建设发展，互联网+乡村治理模式已成为发展趋势。互联网和信息技术的发展为乡村治理提供了沟通平台，既可以使村民及时进行信息反馈，乡村流动人口更加快速方便地参与乡村公共事务治理，又提高了乡村治理效率。但网络文化的消极影也不可忽视。因此，应坚持正确的舆论导向，深入挖掘优秀农耕文化蕴含的人文精神，积极宣传乡村社会治理的典型，努力营造良好的乡村文化氛围，净化乡村网络治理环境。

3.2 明确多元主体的职责权限

明确权责是鼓励多元主体间形成良性互动的关系的内在诉求。一是夯实农村基层党组织的“主心骨”地位，发挥领导核心作用。首先应用好党和国家对乡村的扶持和资源，科学制定符合本村发展实际的治理规划，充分整合人、财、物等资源实现合理配置，保障乡村社会秩序的稳定；其次凝聚政治共识，积极培育和发展各类社会组织，动员和引导广大村民勇于承担自己的职责和约束，挖掘村规民约、传统农耕文化的现代社会治理价值，激发乡村社会治理的内生动力；最后要加强党的自身建设，既包括提升党的组织力、提高乡村社会治理能力也包括对农村党员的教育管理和营造良好的乡村治理环境等。二是乡村政府应把加强和改善民生作为基点和归宿，处理和平衡好与其他治理主体的关系，在不越位、不缺位、不错位的情况下充分发挥主导作用，转变治理理念，将治理重心下沉，给多元治理主体让渡出参与治理的空间，给予他们一定的主体性和主动性，允许他们有相当灵活的空间，形成农民利益表达。尽管村级政府在不断向服务型政府转变，但村级政府作为平衡村民需要和国家政策的重要载体，在乡村社会基础设施建设、提供公共服务及与其他治理主体协商合作中，应把握好分寸，发挥引领作用。三是应积极引入社会力量，充分发挥不同类型社会组织的功能。社会力量包括社会组织和团体，充分认识到他们在乡村治理的纽带桥梁作用，提高各类社会组织的资源整合能力，增强社会组织参与乡村治理的主体意识，挖掘其治理潜力和优势。无论是新乡贤，还是自治组织、经济性组织、社群性组织、社会服务性组织，应培育发展新型社会组织，给予他们更多地成长空间，不断调整优化传统社会组织的功能和定位，使其升级换代，跳出就“社会组织”发展“社会组织”的框架，以满足农民群众多样化治理需求为目标，协调政社关系，构建政府与群众之间的纽带。四是农民作为乡村社会治理共同体的主体力量，只有他们最了解治理的需求，如何治理，也最愿意更好治理，因此应激活农民建设美好生活的主体性，基于村级治理的公共性真正自主使用资源，有效表达公共品需求偏好才可以使惠农资源有效转化为乡村治理效能。当然，农民主体意识的养成，不是一蹴而就之事，农民参与社会治理最重要的判断依据是能够带来一定的收益，这些收益既包括有形的也包括无形的。正如马克思所指出的：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关，”[3]让农民在村内有事可做，增加农民收入水平来激活乡村内部治理活力，为每家每户分派任务共同解决如治安问题、邻里纠纷问题，使农民的有效参与越来越多成为一种自愿行为。在“实践引导”过程中不断提高农民的责任意识和治理能力。

乡村治理的多元主体除了乡村社会内部各主体及各类组织之外，还应包括与城市社区间的跨界、跨部门协作。可以通过设立权力清单明确多元治理主体的权利边界，激活各要素在共治中的潜能，发挥他们的治理优势，实现乡村社会治理的“帕累托最优化”。只有明确多元主体的功能边界，使多元主体能各自发挥作用，实现功能互补，才能完善乡村社会治理的整体性结构，为乡村社会治理共同体提供联动的主体结构。

3.3 完善乡村社会治理共同体机制

成熟的治理理念的落地与推广，不仅需要顶层设计来建立健全完备的治理长效机制，还应创造公平的政策环境和搭建协商平台。一是完善使乡村治理主体发挥作用的法律规定，既赋权又赋能于多元主体，保障其合法地享有权利和履行义务，为广大农民真正掌握乡村治理的主动权破除制度壁垒，并通过完善村规民约，使其成为人民群众自觉遵守的章程，实现法治与自治的统一。同时执行过程中的监督约束机制应不断健全，提高治理效能。二是建立完备的治理长效机制。加大对社会组织的政策扶持，加强建设规范的民主监督机制，实现全覆盖，宽领域的多元共治图景；健全乡村人才吸纳制度，使乡村本土人才留得住，又吸纳社会精英，完善教育培训机制，打造专业化、职业化的人才队伍；加强流动人口等群体的群众工作，构建人民群众参与体制，形成乡村社会治理共治圈；还需要完善共建共治共享机制，使农民能够扎根农村，使共享落到实处。三是搭建协商民主的平台。民主协商平台是开展多元主体有效交流合作的重要载体，在乡村建立民主协商机制，搭建多元互动平台，使农民群众的治理需要得到有效的表达和沟通，不仅成为村民参与乡村治理的主要形式，也为村民自治的有效运行提供保障。如有的地区通过基层议事协商全面融入民主治理的全过程，推进乡村共同体的自治；有的地区通过“股份分红+社会治理”等载体和形式拓宽乡村共治之路。无论是积分制度为规则的乡村治理模式实践，还是小微权力清单“36条”制度规范的设计，都是为解决乡村治理中难点、痛点、堵点等问题，从完善治理体制为切入点采取的因地制宜的探索。当然，还需不断完善合作机制。基于共同利益基础上建立的长远互动关系，必须建立一套行为规范来约束行动主体的行为，以达到减少交易成本、共享资源的目标。

在进入社会治理的新时代，实现社会治理手段与信息技术的深度融合是保证社会治理共同体良好运行，提高治理效能的技术支撑。信息技术应用于乡村治理是推进乡村治理现代化的必然要求，充分利用大数据、人工智能的数据收集提取技术和智能化、精细化等特征，汇集村民的治理需求，对需求进行分类和统计，为达成共识提供可参考的协调性方案。因此，乡村社会治理共同体建设应搭建现代信息技术与乡村社会治理深入融合平台，为多元主体提供更多便捷。

总之，对乡村社会治理规律认识的不断深化，对乡村社会治理理念的坚定，对乡村社会治理机制的完善，对乡村社会治理能力的不断提升，或许就是新中国成立70多年来乡村社会保持长期稳定奇迹的密码和基因。我们也坚信随着乡村社会治理共同体理论与实践的不断探索，将为国家治理现代化贡献方案和力量。