宁夏水土保持工程建设以奖代补试点工作的做法与成效

王立斌

(宁夏水土保持监测总站，宁夏 银川 750004)

2018年以来，按照水利部水土保持工程建设以奖代补试点工作的统一安排，在水利部水保司大力支持和指导下，宁夏水利水保部门积极探索，精心筹划，精心组织，精心实施，在认真总结基础上，不断拓展提升，完善机制，使群众和企业的参与热情逐年增高，水土保持工程建设以奖代补试点取得了较好的效果，实现了生态效益和经济效益双赢，并提升了国土、水利、林业、农牧和旅游等相关产业的集聚效益，成为当地生态立县、脱贫致富的亮点。

1 以奖代补试点工作开展情况

为进一步加快水土流失治理步伐，推进生态文明建设，2018年1月，水利部、财政部联合印发了《关于开展水土保持工程建设以奖代补试点工作的指导意见》，决定从2018年起，连续3年在宁夏等9个省(自治区)开展水土保持工程建设以奖代补试点工作。为确保试点工作顺利开展，自治区水利厅和财政厅结合宁夏实际，联合印发了《宁夏水土保持工程建设以奖代补试点方案》，明确提出了开展水土保持工程建设以奖代补试点工作的指导思想、原则和目标任务，对试点工程奖补资金的奖补对象、范围、标准和奖补方式以及程序提出了明确规定，并对试点工程建设管理、资金管理、工程管护及进度安排等提出了明确要求。通过综合评估，在《国家水土保持重点工程(2017—2020年实施方案》确定的范围内，根据宁夏水土流失区域干旱少雨、植物存活率较低的实际，选择水利水保部门工作基础好、当地政府积极性高的彭阳、盐池两县开展了试点工作。

彭阳县以经济价值较高的特色蔬果业为主持续开展了以奖代补试点工作。彭阳县试点工程三年共完成水土流失治理面积97.85 km2，完成投资约4 048万元，措施内容主要包括梯田、特色经果林、水保生态林等，建设主体主要为农民合作社、村集体、农户等，共16个。2018、2019年两个年度项目已完成工程验收工作，完成资金兑付2 791.5万元。

盐池县试点项目实施期为2018年，共完成治理面积38.01 km2，完成投资880.92万元，项目建设措施主要为梯田，建设主体为村集体，共3个。于2019年12月完成工程验收工作，完成资金兑付848.37万元。

2 以奖代补试点工作取得的成效

(1)简化建设程序，助推水保项目建设。以奖代补试点项目建设管理模式减少了招投标等前期工作环节，也不再采用工程建设监理制，打破了“工程不招标就不能干”的规定。这样一来，一是把项目的选择权、决策权、实施权真正交给了村集体和当地群众，从而使国家的建设资金普惠给当地的民众，提高了他们的建设热情与获得感、自豪感；二是节省了项目建设有关费用，降低了各项治理措施的投资成本，把节约的资金用到了工程建设中；三是简化工程建设管理程序极大地加快了项目建设进度，可把节省下来的招投标时间用在季节性很强的水土保持工程建设，确保项目更早发挥效益；四是项目建设主体或参与者多数为当地群众，同时也是工程建成后的受益者，在项目建设过程中通过相互监督、相互借鉴、总结经验、寻找差距，有效地保证了工程建设质量。

(2)撬动社会资本，构建治理投入新格局。以奖代补试点项目建设管理模式充分发挥了中央财政奖补资金撬动地方和社会资本的杠杆作用，始终坚持“谁治理，谁经营，谁受益”的原则，通过制定各项优惠政策，鼓励支持大户、农民专业合作社及农业企业合作治理，充分调动了广大农民和全社会治理水土流失、开发水土资源的积极性。根据测算，彭阳县三年间投入的奖补资金为3 000万元，撬动社会资本1 048万元，占国家奖补资金35%，有效提高了财政资金的利用率，充分调动了社会资本投入，拓宽了资金渠道，初步建立了水土保持工程建设多元化投入机制，形成了水土保持生态治理合力，加快了水土流失治理进程。

(3)政府主导全局，开创了多方积极参与新模式。为深入践行“绿水青山就是金山银山”理念，努力将生态资源转化为富民资本，从2019年开始，宁夏固原市大力开展了“四个一”生态林草产业建设(即“一棵树、一株苗、一枝花、一棵草”)，因地制宜，宜树则树、宜苗则苗、宜草则草、宜花则花，结合脱贫攻坚、乡村振兴及全域旅游建设，发展苹果、山楂、优质苗木、畜草等特色经济林草产业，种出了风景、种出了产业、种出了财富。该项工程建设，采取政府引导、企业引领、群众参与的“以奖代补”“先建后补”相结合的模式，鼓励农业企业、村集体和广大农户积极参与发展林草产业，努力把绿水青山变成金山银山，仅彭阳县2020年就在全县12个乡镇通过政府补一些、建设主体拿一些的方式，发展“四个一”林草产业示范推广工程3.47万hm2，有力地推动了全县水土保持生态建设和经济发展，也有效促进了以奖代补试点工作。

(4)增强参与意愿，提高群众满意程度。以奖代补试点项目建设管理模式解决了群众参与水土流失治理积极性不高的老大难问题。项目区内的群众从过去的旁观者成为项目的建设主体，认为治理水土流失与自身利益息息相关，治理水土流失的积极性和主动性极大地提高，形成了全社会参与水土流失治理的氛围。如彭阳县通过农民专业合作社形式参与项目建设，除在项目区开展传统生态治理以外，还因地制宜，引进高效矮砧及乔化短枝苹果，提高当地群众收益，使不少村民返回家乡投入到试点工程建设中，既修建了自家的田地，建设了家园，也得到了经济实惠，获得感、幸福感和满意度进一步提升。

(5)增加治理面积，提高工程建设质量。以奖代补试点项目建设模式在加快治理速度的同时提高了工程质量。一是通过吸引社会资本增加了治理面积。试点实践发现，与传统治理模式相比，以奖代补项目吸引社会资本占中央资金的20%～30%，这部分投资可增加治理面积20%左右。二是以奖代补项目简化程序后可通过节约招投标成本等资金用于工程建设。据有关资料统计，招标工程施工企业承担的各种税收一般占总投资12%左右，企业投标、利润与管理环节一般达到总投资8%左右。三是以奖代补项目大多数措施的建设主体都是当地村集体、合作社及农户，他们既是建设者也是直接受益者，因此他们会更加注重工程建设质量，以保证工程效益持续发挥。

(6)建设受益一体化，确保效益持续发挥。以奖代补试点项目建设管理模式解决了水土保持措施后期管护难的问题。群众作为建设主体、经营主体和受益主体，自然而然也就成为工程建后管理管护的主体，这样的水土保持工程必然能够持续发挥应有的效益。

3 以奖代补试点工作的主要经验与做法

(1)强化观念转变是前提。试点初期，地方政府和相关部门干部对以奖代补建设管理模式存在一定的疑虑和为难情绪，试点工作整体比较滞后。针对这种情况，自治区水利厅有关部门深入到项目所在乡、村，现场查看了解情况，通过开展细致的思想工作，使各级干部观念发生了转变，思想认识得到了统一，试点工作得以快速推进。随着试点工作的逐年推进，各级水务部门对该项目的认识也更加深入，思路更加清晰，尤其是黄河流域生态保护和高质量发展被列为国家重大战略后，自治区水利厅及彭阳县政府和水务部门及时调整思路，把项目区及项目措施的选择由一开始的以生态建设为主的水土流失治理，向围绕黄河流域高质量发展、乡村振兴及脱贫致富和让群众利益最大化、流域治理经济效益最大化的经济型流域治理转变，使群众得到了实惠，参与水土流失治理的积极性随之提高，撬动社会资本作用也明显提升。

(2)强化党政领导是关键。各级水利水保部门坚持把水土保持工程建设以奖代补试点工作作为一项重要工作来抓，试点县成立了由主管县领导为组长、有关部门负责人为成员的水土保持以奖代补试点工作领导小组，专门负责试点工作谋划、宣传、协调和推进，建立起了由主管县领导挂帅抓、水务部门直接抓、相关部门协助抓、技术服务单位指导抓的项目建设责任落实体系，始终坚持“党委决策，政府导演，水保搭台，部门联手，各业唱戏，全民上演”的水土保持生态建设机制，继续深化完善“集中资金，统一计划，统一标准，渠道不乱，责任不变”的建设机制，不断加强发改、水利、财政、农牧、林业等部门相互协作，进一步整合资金，形成了强大的水土保持生态建设合力。

(3)强化前期选项是基础。试点工作实践表明，以奖代补能否顺利进行，水土保持建设多元化投入短板能否有效破解，建设主体参与意愿能否提高，财政资金使用效率能否提升，关键是要解决项目区群众能否受益和如何受益的问题。宁夏水土流失严重地区大多是资源匮乏区域，尤其是水资源，而要让水土流失治理产生更大的经济效益，必须以经济林草果蔬种植为支撑，项目区选择尤为重要。彭阳县在项目实施过程中，始终把选好项目区、定好治理措施、确保经济效益和生态效益双赢作为基本原则，坚持把以奖代补项目建设作为贯彻落实“绿水青山就是金山银山”理念和自治区“生态立区”战略的重要抓手，按照“因地制宜，分类指导”的原则，把项目建设和乡村振兴战略相结合，和群众脱贫致富相融合，采取专家论证和群众论证相结合的“双论证”机制，综合考虑经济社会发展水平和水土流失特点，高标准规划设计，确保了项目的科学性、合理性。

(4)构建建管机制是保障。彭阳县在试点工作中，依据自身的实际情况，积极创新水土保持工程建设管理机制。一是结合本地实际出台了水土保持工程建设以奖代补试点工作方案，明确提出了开展水土保持工程建设以奖代补试点工作的具体规定和要求，制定各项优惠政策，鼓励支持各类建设主体参与治理，进一步简化建设管理程序，采取建设主体由项目区内村级组织、大户、合作社、农户、自然人组成，独立施工、自主建设模式，真正把项目的选择权、决策权、实施权、受益权交给了群众，使群众踊跃参加到工程建设中来，给项目区经济发展与农民增收创造了条件。二是进一步完善建后运营和管护机制，始终坚持“谁治理，谁经营，谁受益，谁管护”的原则，既保障了群众从中受益，也保障了工程正常运行，确保了工程长期有效可持续发挥效益。三是严格资金管理，严把验收和奖补资金兑现关。试点县水务、财政、发改、审计和项目所在乡镇及村委会根据有关节点开展工程管理、验收工作，工程建设事前、事中、事后全过程向社会公开，接受各方面监督，有力地推动了试点工程建设。

(5)强化技术服务是支撑。目前，宁夏以奖代补试点工程建设多由村集体、合作社及个体农户等非专业建设主体实施，不具备专业技术知识，他们既看不懂图纸，也理解不了治理措施图斑精细化管理的含义及要求，在实施中需要技术人员手把手教授和实地操作演示。对此，试点县水务部门专业技术人员始终牢固树立为群众服务的意识，不辞辛苦、不厌其烦地做好项目建设全程跟踪技术服务工作，有效推进工程建设，保证了工程质量。

4 以奖代补试点工作存在的主要问题

(1)受当地自然条件差、产出效益低限制，撬动社会资金占比不高。宁夏试点项目县属于国家级贫困县，社会经济发展落后，加之当地自然条件恶劣，水土资源条件差，水土保持工程经济效益不高，尤其是荒山荒沟种植业产出率较低，难以吸引外部社会资金参与开发性治理，实施以奖代补试点项目主要依靠自愿出资和投劳折资的当地农户、村组集体、农民专业合作社，因而项目建设难以形成较大规模并撬动大量社会资金。

(2)建设主体的局限性影响了参建主体积极性，增加了项目管理难度。以奖代补项目建设主体都是项目区的农户、合作社、种养殖大户等，对有实力的企业补助标准较低，一方面限制了周边有一定实力和积极性的企业、大户或农户参与工程建设，另一方面由于参建者普遍缺乏工程施工与管理技能，没有相关的建设经验，接受技术指导适应能力差，与传统工程施工企业建设相比，加大了工程建设管理难度。

(3)工程建设过程中的奖补措施范围和补助标准有待进一步优化。以奖代补项目目标是撬动社会资金投入到水土流失综合治理中来，而对于建设主体而言，投入必须有产出，在当地产出效益比较高的主要是经果林和经济作物，需要在项目设计中把经济类作物种植作为主要措施来配置，且需要配套灌溉系统，而国家试点项目管理办法中，对于经果林和一些工程措施的数量、范围及补助标准做了一定的限制，影响了建设主体的积极性。在现行政策和制度下，荒山造林措施均以国家投资为主，老百姓在参与建设中还能通过务工得到收入，而在试点项目中，该项措施只是补助性质，因此不管是建设主体还是参建的农民积极性都受到了一定的影响。

5 以奖代补试点工作的几点启示

(1)开展水土保持工程建设以奖代补试点工作必须做深入细致的思想工作。以奖代补试点是一项新的探索性工作，各级干部和群众出现这样那样的畏难情绪很正常，这就需要上级部门掌握和吃透政策，耐心细致地解读以奖代补试点政策，解答一些敏感问题和各级干部及群众的疑惑，只有各级干部和群众思想放开了、认识统一了、观念转变了，彻底打消了疑虑和后顾之忧，试点工作进度才能明显加快。

(2)开展水土保持工程建设以奖代补试点必须选好项目区，搞好工程设计。针对宁夏水土流失区域自然条件差、经济相对落后的现状，以奖代补项目短期内不能一刀切全面开展。要想开展好以奖代补工作，必须在前期工作上下足功夫，项目区选择时必须深入现场，充分了解当地的自然条件和经济社会发展现状，与当地的干部和群众多沟通多交流，因地制宜选出立地条件相对较好、有一定治理基础、经济效益较突出、群众积极性高的适宜开展试点工程建设的区域。在治理措施设计上，一定要和当地群众的现实需求相结合，因地制宜，有的放矢，做到措施布设合理。

(3)开展水土保持以奖代补试点工程建设必须突出经济效益，撬动社会资本。宁夏水土流失区自然条件差，经济落后，试点项目必须在满足治理水土流失的基础上，与当地的特色产业发展相结合，突出产出效益，有了效益，老百姓或大户等参建主体才有积极性。彭阳县2019—2020年实施的以奖代补小流域综合治理项目，充分结合特色产业发展，通过平田整地后栽植矮砧苹果、红梅杏和花椒等经济林果，建成产业基地，同时吸引高效节水项目主动参与进来，保证了项目建设有一个较高的起点和较好的预期收益，极大地调动了群众参与的积极性，农民不仅投劳，而且利用自有资金或贷款，以农户个体或合作社的形式踊跃参与到了项目建设中。