农村土地承包经营权流转问题探析

陆冬梅，王述芬

(河北科技师范学院，河北 秦皇岛 066300)

农村土地承包经营权流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。我国是农业大国，农业人口占总人口的比例很大，而土地是农民的“命根子”，但在城镇化持续发展的背景下，大量农民已经不再依靠土地生存，导致大量农村土地闲置。再加上我国人多地少、土地破碎化等制约因素，导致我国农业现代化道阻且长。土地作为农业生产必不可少的要素，对农业规模化、现代化以及农村经济发展都发挥着十分重要的作用。因此，必须积极开展土地承包经营权的流转，让农村土地集中起来，使农村土地资源得到充分的利用。随着我国土地政策的不断完善，农村土地承包经营权流转对农业发展的作用越来越显著，但在实际的流转过程中，仍存在着许多不足之处，阻碍了我国农业的进一步发展。

1 农村土地承包经营权流转现状

1.1 流转主体多元化

农村土地承包经营权流转可以有效解决农村土地资源浪费问题，使农村土地资源充分发挥作用。我国不断完善土地政策，积极引导土地经营权有序流转，土地流转主体逐渐多元化，不再仅仅是农民，还包括家庭农场、龙头企业、专业大户等新型农业经营主体[1]。在流转的多个环节中也会牵扯到更多主体，例如农业技术人员、农业合作组织等。在2018年《新型农业经营主体土地流转调查报告》中显示，新型农业经营主体土地转入来源包括普通农户、种养大户、合作社、家庭农场、村集体、工商企业等在内的主体，有77.84%的主体土地转入来源为普通农户，其次有20.72%的主体土地转入来源为村集体。目前我国仍有很大一部分土地在普通小农户手中，土地资源难以发挥最大作用，阻碍了农业规模化开展，因此，土地承包经营权流转仍然要持续推进。流转主体的多元化在一定程度上促进了土地流转的稳步发展，也有利于我国农业现代化的发展。

1.2 流转形式多样化

随着流转主体不断增多，流转的形式也逐渐多样化，不再仅仅局限于出租或转包。在《农村土地承包经营权流转管理办法》中提到，农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。土地流转逐步推进的过程中，流转渠道也越来越丰富，包括线上、线下渠道。线上流转渠道主要是一些土地流转专业平台网站，和各大分类信息的土地信息频道，例如：58同城、赶集网、土流网、百姓网等。线下流转渠道主要有地方土交所、地方联合产权交易所等。

1.3 流转规模扩大

由于我国农村地区思想较保守，土地承包经营权流转起步较晚，前期发展速度也较缓慢，但随着城市化和工业化的快速发展，从事农业生产收益较低，使得很多农民放弃了“面朝黄土背朝天”的生活，大量农村土地闲置，为土地流转提供了机会。近几年我国农村土地承包经营权流转速度和规模都呈现快速发展态势，特别是在经济较为发达的东部地区。

2 农村土地承包经营权流转过程中存在的问题

2.1 部分农户思想保守，不愿流转土地

我国是一个历史悠久的农业大国，大多数农民的思想观念都较为保守，甚至有些农民把土地看作自己最重要的东西，不愿意将土地转让给他人。并且农民的文化水平普遍不高，很难意识到土地流转的必要性，也很难理解政府提出的相关政策[2]。还有一部分进城务工的农民，因为他们“落叶归根”的思想，认为自己老了之后依然要回乡守着自己的土地生活，所以宁愿让农村里的土地撂荒也不愿意将土地承包经营权流转出去。土地对农民而言的确是十分重要的财产，所以农民对待土地问题总是十分的谨慎，使得土地流转工作开展难度加大。

2.2 土地流转管理服务体系和社会保障体系不完善

目前我国很多地区都没有健全的土地流转管理服务体系，土地流转后期出现问题也很难得到妥善解决，这也是农民对于土地流转的一大顾虑。虽然很多地方乡镇都建立了农村土地流转服务中心，但其在很多方面的功能都不够健全，例如信息的收集和发布不够及时、全面，并且资金和工作人员缺少，导致不能及时有效解决土地承包经营权流转过程中出现的各种问题。我国的城乡二元户籍制度使很多农民工很难在城市稳住脚跟，很多农民工由于养老、医疗、教育等压力，不得不回归农村依靠土地生活，因此他们不会将自己的土地转让给他人。

2.3 政策法规不健全，市场机制不够完善

虽然我国制定的土地政策和相关法律在一定程度上促进了土地流转，但对于土地权利的研究、司法实践经验和总结都较少，专门的土地权利纠纷案例和裁判编撰稀缺，导致在土地流转中出现的各种纠纷很难有效解决，农民的利益难以保障。例如一些不法分子欺骗农民、村干部逼迫农民将土地转出，农民不知道用什么方法维护自己的权益。加上土地流转市场机制不够完善，土地流转的供求信息不平衡、定价不够明朗，并且流转金不能一次性收齐，导致农民不放心将土地流转出去。由于土地的特殊性，国家政策对土地流转市场干预作用很大，很难建立完善的市场机制。

3 解决对策

3.1 加强对农户的教育和引导

农户的思想观念和意愿直接决定了土地承包经营权流转工作能否顺利进行，土地流转要在农户完全自愿的情况下进行，所以，加强对农民的思想教育和引导十分重要[3]。据中国统计年鉴2019年全国人口变动情况抽样调查样本数据显示，6岁以上人口从未上过学的占总样本的5.11%，小学文化水平的占25.29%，初中文化水平的占37.29%，可见我国还有很大一部分人口文化水平较低，对于此类农户的思想工作开展起来难度可能较大。特别是在一些偏远地区，农户思想观念十分闭塞，因此要组织相关工作人员到基层走访，进行宣传，还可以组织农户听课，对他们进行思想开导。在各个村镇大力宣传土地流转的必要性，同时给农民普及土地政策相关的法律法规，让农民对土地流转有更进一步的认识。

3.2 完善土地流转管理服务体系和社会保障体系

土地承包经营权流转是一个时间较长的过程，在此期间可能会出现各种各样的问题和纠纷，所以需要一个完善的土地流转管理服务体系来解决各类问题。各乡镇应建立起专业的土地流转管理服务中心，安排专门的土地流转工作人员解决农民流转土地遇到的问题、普及相关的法律，保障农户的合法权益[4]。还可以通过服务中心发布土地流转供需信息、为农民提供法律咨询、传递最新的政策等。同时要完善农村社会保障体系，解决农民养老、医疗等问题，让农民没有后顾之忧，使农民从土地中解放出来。优化原有的城乡二元户籍制度，让农民工在城市站稳脚跟，令他们放心把农村里的土地流转出去。

3.3 加强相关法律宣传

由于农民对土地承包经营权流转方面的法律了解较少，在土地流转时存在着很多不规范的行为，比如签订的合同不规范，或者直接进行口头协议。基层工作人员要加强对法律的宣传工作，政府有关部门应建立健全农村土地流转相关法律体系，并把相关法规细化，为土地流转提供更有针对性的保障。同时，要组建一个懂法且会用法的乡村法律团队，为有需要的农民提供法律援助[5]。土地有其特殊性，无法像普通商品一样交易，土地流转市场也不同于普通市场，构建完善的土地流转市场需要多方面的努力，政府也要更多地参与到市场活动中去。具体来说，可以结合相关节日，例如“4.22”地球日、“6.25”全国土地日、“12.4”法制宣传日和“六五”普法活动等，采取适当形式进行土地流转相关法律知识宣传。对农村地区可以采用标语、法律知识读本、宣传画册、网络小视频以及当地电视台专题节目等方式进行大力宣传，内容上可以宣传报道正反典型事例便于农户真正理解掌握相关法律知识。还可以以县级为单位请专门的律师制作相关的农村土地流转协议模板，以纸质形式发放到各村作为范本，并由村干部通知到各农户。

4 结语

人多地少、土地细碎化一直是制约我国农业规模化的重要因素，在农村地区推进土地承包经营权流转可以有效提高土地利用率，并且能为农业规模化生产提供前提。总之，土地流转是实现农业现代化的重要路径，也是促进农村经济发展的有效途径之一。因此，要在农村地区持续推进土地承包经营权的流转，加强对农民群众的引导，健全土地流转机制和服务管理体系，确保土地流转工作能够顺利进行。